VG Dresden: Bloßes Hinweisschreiben einer Datenschutzbehörde ist kein rechtsverbindlicher Beschluss und daher gerichtlich nicht überprüfbar
VG Dresden
Urteil vom 05.11.2025
6 K 790/23
Das VG Dresden hat enstchieden, dass das bloße Hinweisschreiben einer Datenschutzbehörde kein rechtsverbindlicher Beschluss und daher gerichtlich nicht überprüfbar ist.
Aus den Entscheidungsgründen:
Die Klage hat keinen Erfolg, da sie unzulässig ist.
Gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 BDSG ist für Streitigkeiten zwischen einer natürlichen oder einer juristischen Person und einer Aufsichtsbehörde des Bundes oder eines Landes über die Rechte gemäß Art. 78 Abs. 1 und Abs. 2 der Verordnung (EU) 2016/679 (DS-GVO) der Verwaltungsrechtsweg gegeben.
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Dresden ergibt sich sachlich aus § 45 VwGO und örtlich aus § 20 Abs. 3 BDSG. Hiernach ist für ein Verfahren nach § 20 Abs. 1 Satz 1 BDSG das Verwaltungsgericht zuständig, in dessen Bezirk die Aufsichtsbehörde ihren Sitz hat. Die Beklagte als Aufsichtsbehörde nach Art. 51 DS-GVO, § 40 BDSG und § 14 Abs. 2 SächsDSDG hat ihren Sitz in Dresden.
Die Klage ist nicht als Anfechtungsklage im Sinne des § 20 Abs. 2 BDSG in Verbindung mit § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft, da es bereits an der erforderlichen Verwaltungsaktqualität der Maßnahme mangelt.
Bei dem Schreiben der Beklagten vom 24. April 2023 handelt es sich weder der äußeren Form nach um einen Verwaltungsakt noch – maßgeblich – um einen materiellen Verwaltungsakt, da es sich nicht um eine Verwarnung mit Verwaltungsaktcharakter im Sinne des Art. 58 Abs. 2 lit. b) DS-GVO und auch nicht um die Androhung eines Bußgeldes handelt. Es handelt sich vielmehr um Hinweise im Sinne von Art. 58 Abs. 1 lit. d) DS-GVO in Verbindung mit einer Warnung nach Art. 58 Abs. 2 lit. a) DS-GVO, wobei es sich in beiden Fällen um Maßnahmen ohne Regelungscharakter und somit nicht Verwaltungsaktqualität handelt.
Für die Beurteilung der Frage, ob es sich um einen Verwaltungsakt handelt, ist auf den objektiven Erklärungswert der Maßnahme abzustellen und darauf, inwieweit dieser vom Betroffenen wahrgenommen und verstanden werden kann, mithin auf den Empfängerhorizont (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 25. Aufl. 2024, § 35 Rn. 51 m. w. N.). Hierbei sind sämtliche Umstände, nicht nur der Inhalt, sondern auch die Form der Maßnahme und der Gesamtzusammenhang zu berücksichtigen (vgl. ebd.). Maßgeblich für die Beurteilung eines behördlichen Akts als Verwaltungsakt ist somit stets, ob der Akt sich nach objektiver Betrachtung als verbindliche, auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtete und auf Rechtsbeständigkeit hin abzielende und von der Behörde erkennbar so gewollte Regelung darstellt oder nicht (vgl. ebd. Rn. 56).
Nach dem äußeren Erscheinungsbild stellt sich das Schreiben nicht als Verwaltungsakt dar. Es setzt keine Rechtsfolge und enthält keine Rechtsmittelbelehrung. Es enthält auch keine Begründung, keinen Tenor und (wenngleich die Bezeichnung als solche allein nicht maßgebend ist) keine Bezeichnung als Bescheid. Die Beklagte hat den Kläger vor Erlass des Schreibens auch nicht angehört oder ihm sonst die Möglichkeit zur Stellungnahme gegeben.
Anders als klägerseits vorgebracht lässt sich auch nicht durch die Verwendung des Briefkopfs der Behörde auf einen Bescheid schließen. Durch die Nutzung des behördlichen Briefkopfs gibt diese sich als Urheberin des Schreibens zu erkennen, trifft jedoch keine Aussage über die Verbindlichkeit des Inhalts. Andernfalls würde ein Schreiben einer Behörde, mit welchem sie einen anderen Zweck als den Erlass eines Rechtsfolgen zeitigenden oder eine Feststellung treffenden Verwaltungsakts verfolgte, stets eine letztlich anonyme äußere Form erfordern.
Auch nach dem Inhalt des Schreibens stellt sich dieses nicht als Verwaltungsakt dar. Nach dem objektivierten Empfängerhorizont setzt das Schreiben keine rechtlich verbindlichen Folgen für die Zukunft in Bezug auf den in der Vergangenheit liegenden Sachverhalt. Typischerweise müsste ein Empfänger eines rechtsverbindlichen Schreibens, wenn in diesem ein Rechtsverstoß festgestellt wird und nicht nur ein möglicher Verstoß erwähnt wird, damit rechnen, dass das Schreiben auch eine Handlungsanweisung bezogen auf diesen konkreten Sachverhalt, beispielsweise die Anweisung des Löschens der Fotos, enthielte. Dies kann dem Schreiben aber nicht entnommen werden.
Die der Aufsichtsbehörde zustehenden Befugnisse nach Art. 58 DS-GVO werden nach Untersuchungsbefugnissen (Abs. 1) und Abhilfebefugnissen (Abs. 2) unterschieden.
Die Untersuchungsbefugnisse dienen insbesondere der Überwachung der Einhaltung der DS-GVO (vgl. Matzke, in: BeckOK DatenschutzR, 53. Edition, Stand: 1. August 2025, DS-GVO Art. 58 Rn. 2). Die Abhilfebefugnisse erfolgen als Reaktion auf einen datenschutzrechtlichen Verstoß und stehen oftmals, aber nicht zwingend, am Ende eines aufsichtsbehördlichen Verfahrens. Sie werden teilweise in einer Systematik von "Eskalationsstufen" betrachtet (vgl. Nguyen, in: Gola/Heckmann, Datenschutz-Grundverordnung – Bundesdatenschutzgesetz, 3. Aufl. 2022, DS-GVO Art. 58 Rn. 13). Hierbei ist die Behörde nicht verpflichtet stets mit der untersten Stufe also dem mildesten Mittel anzufangen, sondern ist lediglich an die Verhältnismäßigkeit der jeweiligen Maßnahme im Einzelfall gebunden (vgl. Polenz, in: Simitis/Hornung/Spieker gen. Döhmann, Datenschutzrecht, 2. Aufl. 2025, DS-GVO Art. 58 Rn. 7).
Nach Art. 58 Abs. 1 lit. d) DS-GVO verfügt jede Aufsichtsbehörde über sämtliche folgende Untersuchungsbefugnisse, die es ihr gestatten, den Verantwortlichen oder den Auftragsverarbeiter auf einen vermeintlichen Verstoß gegen diese Verordnung hinzuweisen. Mit "vermeintlich" ist nicht etwa ein widerlegter, sondern ein noch nicht abschließend festgestellter Verstoß gemeint (vgl. Matzke a. a. O., DS-GVO Art. 58 Rn. 11). Der Hinweis dient der Prävention und soll dem Verarbeiter die Möglichkeit zur Änderung seines Verhaltens geben, bevor weitere Maßnahmen der Aufsichtsbehörden, wie beispielsweise Verwarnungen, angewendet werden (vgl. Boehm, in: Kühling/Buchner DS-GVO BDSG, 4. Aufl. 2024, DS-GVO Art. 58 Rn. 17).
Der erste Absatz des Schreibens enthält eine kurze Darstellung des Sachverhalts. Es wird keine rechtliche Einordnung vorgenommen oder ein Verstoß gegen datenschutzrechtliche Normen festgestellt.
Der zweite Absatz des Schreibens beginnt mit den Worten "Ich weise Sie darauf hin…" und erläutert die Rechtsauffassung der Behörde, dass ohne eigene Betroffenheit das Fotografieren von Parkverstößen fremder PKW unzulässig sei. Bereits dieser Wortlaut spricht für eine Einordnung als Hinweis im Sinne des Art. 58 Abs. 1 lit. d) DS-GVO, zumindest dieser Passage. Durch die Aufklärung des Empfängers über die Spruchpraxis der Behörde wird diesem die Möglichkeit gegeben, sein Verhalten anzupassen, wobei der Bezug zu einem vergangenen Sachverhalt hergestellt wird.
Für den letzten Satz des dritten Absatzes gilt das bereits Gesagte, insbesondere im Hinblick auf den Wortlaut, wonach sich die Behörde vorbehalte, im Wiederholungsfalle eines gleich gelagerten Datenschutzverstoßes ein Bußgeld zu verhängen. Es handelt sich hierbei insbesondere nicht um die Androhung eines Bußgeldes.
Soweit dort das Verhalten des Klägers als Datenschutzverstoß bezeichnet wird, ergibt sich aus der nachfolgenden Korrespondenz zwischen den Beteiligten, insbesondere aber aus der Erklärung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, dass die Beklagte nunmehr eine andere Rechtsauffassung vertritt. Danach soll das private Fotografieren von Parkverstößen ohne eigene Betroffenheit zum Zweck der Anzeigenerstattung dann kein Datenschutzverstoß sein, wenn hierbei keine über das Fotografieren des Kfz-Kennzeichens hinausgehenden Daten erhoben werden, namentlich, wenn keine Aufnahmen von Personen gefertigt werden, die im Zusammenhang mit einem Parkverstoß stehen sollen.
Der übrige dritte Absatz des Schreibens der Beklagten vom 24. April 2023 mit der Aufforderung, künftig das Fotografieren von Parkverstößen fremder PKW zu unterlassen, stellt eine Warnung im Sinne des Art. 58 Abs. 2 lit. a) DS-GVO dar.
Bei der Warnung im genannten Sinne handelt es sich, anders als bei den anderen Befugnissen des Absatz 2, um eine präventive Maßnahme, die zu einem Zeitpunkt erfolgt, zu welchem die Datenverarbeitung noch nicht stattgefunden hat. Dieser Zukunftsbezug wird deutlich im Wortlaut, nach welchem der Kläger aufgefordert wird, "in Zukunft bei festgestellten Parkplatzverstößen private Fotos von fremden Pkws zu unterlassen". Der Absatz bezieht sich somit nicht auf den bereits festgestellten Sachverhalt, sondern nimmt diesen lediglich zum Anlass, Künftiges zu antizipieren und für den Fall eines ähnlich gelagerten Sachverhalts und gleichem Verhalten des Klägers die wahrscheinliche Bewertung als datenschutzrechtlichen Verstoß kundzutun. Da bei der Warnung nur auf einen voraussichtlichen Verstoß auf eine geplante Verarbeitung hingewiesen wird, fehlt es auch hier an der für einen Verwaltungsakt notwendigen Regelung (vgl. Matzke a.a.O., DS-GVO Art. 58 Rn. 19 unter Verweis auf U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Aufl. 2023, VwVfG § 35 Rn. 84).
Eine – hier vorgenommene – Kombination der unterschiedlichen Befugnisse durch die Behörde ist möglich (vgl. Polenz a. a. O., DS-GVO Art. 58 Rn. 9; vgl. Ngyuen a. a. O., DS-GVO Art. 58 Rn. 12).
Die Anfechtungsklage ist auch nicht durch die in Art. 78 DS-GVO und § 20 Abs. 1 BDSG kodifizierte Garantie auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf statthaft.
Nach Art. 78 DS-GVO hat jede natürliche oder juristische Person unbeschadet eines anderweitigen verwaltungsrechtlichen oder außergerichtlichen Rechtbehelfs das Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf gegen einen sie betreffenden rechtverbindlichen Beschluss einer Aufsichtsbehörde.
Bereits aus dem Wortlaut der Norm ergibt sich, dass die Rechtsschutzgarantie lediglich die rechtsverbindlichen Beschlüsse betrifft. Die vereinzelt in der Literatur vertretene Meinung, gerichtlicher Rechtsschutz sei gegen sämtliche Untersuchungs- und Abhilfebefugnisse des Art. 58 Abs. 1, Abs. 2 DS-GVO zu gewähren und greife insbesondere auch dann, wenn die Ausübung entsprechender Befugnisse nach bisherigem deutschem Verständnis unter dem BDSG a. F. mangels Regelung nicht in der Handlungsform des Verwaltungsakts erfolgt war, die Anfechtungsklage deshalb ausschied und mangels Rechtsschutzbedürfnisses teilweise überhaupt keine Notwendigkeit gerichtlichen Rechtsschutzes gesehen wurde (vgl. Sydow, in: Sydow/Marsch DS-GVO/BDSG, 3. Aufl. 2022, DS-GVO Art. 78 Rn. 22), vermag nicht zu überzeugen.
Die Ansicht stützt sich maßgeblich darauf, diese umfassendere Garantie ergebe sich aus Erwägungsgrund 143 Satz 5 der DS-GVO, wenn es heißt: "Ein derartiger Beschluss betrifft insbesondere die Ausübung von Untersuchungs-, Abhilfe- und Genehmigungsbefugnissen durch die Aufsichtsbehörde oder die Ablehnung oder Abweisung von Beschwerden.". Ein derartiger Beschluss ist hierbei im Hinblick auf den vorherigen Satz 4 zu lesen: "Unbeschadet dieses Rechts nach Artikel 267 AEUV sollte jede natürliche oder juristische Person das Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf bei dem zuständigen einzelstaatlichen Gericht gegen einen Beschluss einer Aufsichtsbehörde haben, der gegenüber dieser Person Rechtswirkung entfaltet.". So ergibt sich bereits auch aus diesem Satz 4, dass sich die Rechtsschutzgarantie lediglich auf Beschlüsse erstreckt, welche gegenüber der adressierten Person Rechtswirkung entfalten. Noch deutlicher tritt diese Einschränkung in Satz 6 hervor, in welchem ausdrücklich formuliert ist: "Das Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf umfasst jedoch nicht rechtlich nicht bindende Maßnahmen der Aufsichtsbehörden wie von ihr abgegebene Stellungnahmen oder Empfehlungen.". Ebenfalls entspricht es der vorwiegenden Auffassung in der Literatur, die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage sowie die Klagebefugnis in Bezug auf gerichtlichen Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Aufsichtsbehörden nur bei Vorliegen von "rechtsverbindlichen" Beschlüssen als gegeben anzusehen (so bspw. Boehm, in: Simitis/Hornung/Spieker gen. Döhmann, Datenschutzrecht, 2. Aufl. 2025, DS-GVO Art. 78 Rn. 7 m. w. N.). Solche stellen Warnungen und Hinweise im Sinne der DS-GVO gerade nicht dar. Auch die Rechtsschutzgarantie des Art. 78 DS-GVO kann daher nicht über die fehlende Regelungswirkung der Maßnahme hinweghelfen.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich zugleich, dass die Klage zwar als allgemeine Leistungsklage (vgl. dazu Pietzcker/Marsch, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand 47. EL Februar 2025, § 42 Rn. 152 m. w. N.) statthaft wäre, da das angegriffene Schreiben keine für den Kläger verbindliche Regelungen enthält und die Beklagte die Feststellung eines Datenschutzverstoßes im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht mehr aufrecht erhalten hat.
Der Klage fehlte dann allerdings in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO das Rechtsschutzbedürfnis (vgl. dazu Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider a. a. O. Rn. 33 sowie Pietzcker/Marsch, ebd., Rn. 170). Denn die in dem angegriffenen Schreiben enthaltenen Hinweise und Feststellungen sind bereits nicht geeignet, den Kläger in seinen Rechten zu beeinträchtigen oder ihm sonst nachteilig zu sein. Sie erschöpfen sich, wie oben dargelegt und soweit noch relevant, darin, den Kläger über die nach Auffassung der Beklagten geltende Rechtslage zu informieren und ihn auf ihre künftige Vorgehensweise hinzuweisen, sollte das Verhalten des Klägers hierzu Anlass geben. Es stand und steht dem Kläger frei, diese Auffassung zu teilen oder ihr nicht zu folgen. Gerichtlichen Rechtsschutzes bedarf der Kläger hierfür nicht (vgl. Ehlers, in: Schoch/Schneider a. a. O, § 42 Rn. 74). Eine etwaige gerichtliche Aufhebung des Schreibens oder die – gerichtlich nicht beantragte – Rücknahme der Äußerung der Beklagte ihm gegenüber ist nicht geeignet, dem Kläger einen Rechtsvorteil zu verschaffen.
Den Volltext der Entscheidung finden Sie hier:
Urteil vom 05.11.2025
6 K 790/23
Das VG Dresden hat enstchieden, dass das bloße Hinweisschreiben einer Datenschutzbehörde kein rechtsverbindlicher Beschluss und daher gerichtlich nicht überprüfbar ist.
Aus den Entscheidungsgründen:
Die Klage hat keinen Erfolg, da sie unzulässig ist.
Gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 BDSG ist für Streitigkeiten zwischen einer natürlichen oder einer juristischen Person und einer Aufsichtsbehörde des Bundes oder eines Landes über die Rechte gemäß Art. 78 Abs. 1 und Abs. 2 der Verordnung (EU) 2016/679 (DS-GVO) der Verwaltungsrechtsweg gegeben.
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Dresden ergibt sich sachlich aus § 45 VwGO und örtlich aus § 20 Abs. 3 BDSG. Hiernach ist für ein Verfahren nach § 20 Abs. 1 Satz 1 BDSG das Verwaltungsgericht zuständig, in dessen Bezirk die Aufsichtsbehörde ihren Sitz hat. Die Beklagte als Aufsichtsbehörde nach Art. 51 DS-GVO, § 40 BDSG und § 14 Abs. 2 SächsDSDG hat ihren Sitz in Dresden.
Die Klage ist nicht als Anfechtungsklage im Sinne des § 20 Abs. 2 BDSG in Verbindung mit § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft, da es bereits an der erforderlichen Verwaltungsaktqualität der Maßnahme mangelt.
Bei dem Schreiben der Beklagten vom 24. April 2023 handelt es sich weder der äußeren Form nach um einen Verwaltungsakt noch – maßgeblich – um einen materiellen Verwaltungsakt, da es sich nicht um eine Verwarnung mit Verwaltungsaktcharakter im Sinne des Art. 58 Abs. 2 lit. b) DS-GVO und auch nicht um die Androhung eines Bußgeldes handelt. Es handelt sich vielmehr um Hinweise im Sinne von Art. 58 Abs. 1 lit. d) DS-GVO in Verbindung mit einer Warnung nach Art. 58 Abs. 2 lit. a) DS-GVO, wobei es sich in beiden Fällen um Maßnahmen ohne Regelungscharakter und somit nicht Verwaltungsaktqualität handelt.
Für die Beurteilung der Frage, ob es sich um einen Verwaltungsakt handelt, ist auf den objektiven Erklärungswert der Maßnahme abzustellen und darauf, inwieweit dieser vom Betroffenen wahrgenommen und verstanden werden kann, mithin auf den Empfängerhorizont (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 25. Aufl. 2024, § 35 Rn. 51 m. w. N.). Hierbei sind sämtliche Umstände, nicht nur der Inhalt, sondern auch die Form der Maßnahme und der Gesamtzusammenhang zu berücksichtigen (vgl. ebd.). Maßgeblich für die Beurteilung eines behördlichen Akts als Verwaltungsakt ist somit stets, ob der Akt sich nach objektiver Betrachtung als verbindliche, auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtete und auf Rechtsbeständigkeit hin abzielende und von der Behörde erkennbar so gewollte Regelung darstellt oder nicht (vgl. ebd. Rn. 56).
Nach dem äußeren Erscheinungsbild stellt sich das Schreiben nicht als Verwaltungsakt dar. Es setzt keine Rechtsfolge und enthält keine Rechtsmittelbelehrung. Es enthält auch keine Begründung, keinen Tenor und (wenngleich die Bezeichnung als solche allein nicht maßgebend ist) keine Bezeichnung als Bescheid. Die Beklagte hat den Kläger vor Erlass des Schreibens auch nicht angehört oder ihm sonst die Möglichkeit zur Stellungnahme gegeben.
Anders als klägerseits vorgebracht lässt sich auch nicht durch die Verwendung des Briefkopfs der Behörde auf einen Bescheid schließen. Durch die Nutzung des behördlichen Briefkopfs gibt diese sich als Urheberin des Schreibens zu erkennen, trifft jedoch keine Aussage über die Verbindlichkeit des Inhalts. Andernfalls würde ein Schreiben einer Behörde, mit welchem sie einen anderen Zweck als den Erlass eines Rechtsfolgen zeitigenden oder eine Feststellung treffenden Verwaltungsakts verfolgte, stets eine letztlich anonyme äußere Form erfordern.
Auch nach dem Inhalt des Schreibens stellt sich dieses nicht als Verwaltungsakt dar. Nach dem objektivierten Empfängerhorizont setzt das Schreiben keine rechtlich verbindlichen Folgen für die Zukunft in Bezug auf den in der Vergangenheit liegenden Sachverhalt. Typischerweise müsste ein Empfänger eines rechtsverbindlichen Schreibens, wenn in diesem ein Rechtsverstoß festgestellt wird und nicht nur ein möglicher Verstoß erwähnt wird, damit rechnen, dass das Schreiben auch eine Handlungsanweisung bezogen auf diesen konkreten Sachverhalt, beispielsweise die Anweisung des Löschens der Fotos, enthielte. Dies kann dem Schreiben aber nicht entnommen werden.
Die der Aufsichtsbehörde zustehenden Befugnisse nach Art. 58 DS-GVO werden nach Untersuchungsbefugnissen (Abs. 1) und Abhilfebefugnissen (Abs. 2) unterschieden.
Die Untersuchungsbefugnisse dienen insbesondere der Überwachung der Einhaltung der DS-GVO (vgl. Matzke, in: BeckOK DatenschutzR, 53. Edition, Stand: 1. August 2025, DS-GVO Art. 58 Rn. 2). Die Abhilfebefugnisse erfolgen als Reaktion auf einen datenschutzrechtlichen Verstoß und stehen oftmals, aber nicht zwingend, am Ende eines aufsichtsbehördlichen Verfahrens. Sie werden teilweise in einer Systematik von "Eskalationsstufen" betrachtet (vgl. Nguyen, in: Gola/Heckmann, Datenschutz-Grundverordnung – Bundesdatenschutzgesetz, 3. Aufl. 2022, DS-GVO Art. 58 Rn. 13). Hierbei ist die Behörde nicht verpflichtet stets mit der untersten Stufe also dem mildesten Mittel anzufangen, sondern ist lediglich an die Verhältnismäßigkeit der jeweiligen Maßnahme im Einzelfall gebunden (vgl. Polenz, in: Simitis/Hornung/Spieker gen. Döhmann, Datenschutzrecht, 2. Aufl. 2025, DS-GVO Art. 58 Rn. 7).
Nach Art. 58 Abs. 1 lit. d) DS-GVO verfügt jede Aufsichtsbehörde über sämtliche folgende Untersuchungsbefugnisse, die es ihr gestatten, den Verantwortlichen oder den Auftragsverarbeiter auf einen vermeintlichen Verstoß gegen diese Verordnung hinzuweisen. Mit "vermeintlich" ist nicht etwa ein widerlegter, sondern ein noch nicht abschließend festgestellter Verstoß gemeint (vgl. Matzke a. a. O., DS-GVO Art. 58 Rn. 11). Der Hinweis dient der Prävention und soll dem Verarbeiter die Möglichkeit zur Änderung seines Verhaltens geben, bevor weitere Maßnahmen der Aufsichtsbehörden, wie beispielsweise Verwarnungen, angewendet werden (vgl. Boehm, in: Kühling/Buchner DS-GVO BDSG, 4. Aufl. 2024, DS-GVO Art. 58 Rn. 17).
Der erste Absatz des Schreibens enthält eine kurze Darstellung des Sachverhalts. Es wird keine rechtliche Einordnung vorgenommen oder ein Verstoß gegen datenschutzrechtliche Normen festgestellt.
Der zweite Absatz des Schreibens beginnt mit den Worten "Ich weise Sie darauf hin…" und erläutert die Rechtsauffassung der Behörde, dass ohne eigene Betroffenheit das Fotografieren von Parkverstößen fremder PKW unzulässig sei. Bereits dieser Wortlaut spricht für eine Einordnung als Hinweis im Sinne des Art. 58 Abs. 1 lit. d) DS-GVO, zumindest dieser Passage. Durch die Aufklärung des Empfängers über die Spruchpraxis der Behörde wird diesem die Möglichkeit gegeben, sein Verhalten anzupassen, wobei der Bezug zu einem vergangenen Sachverhalt hergestellt wird.
Für den letzten Satz des dritten Absatzes gilt das bereits Gesagte, insbesondere im Hinblick auf den Wortlaut, wonach sich die Behörde vorbehalte, im Wiederholungsfalle eines gleich gelagerten Datenschutzverstoßes ein Bußgeld zu verhängen. Es handelt sich hierbei insbesondere nicht um die Androhung eines Bußgeldes.
Soweit dort das Verhalten des Klägers als Datenschutzverstoß bezeichnet wird, ergibt sich aus der nachfolgenden Korrespondenz zwischen den Beteiligten, insbesondere aber aus der Erklärung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, dass die Beklagte nunmehr eine andere Rechtsauffassung vertritt. Danach soll das private Fotografieren von Parkverstößen ohne eigene Betroffenheit zum Zweck der Anzeigenerstattung dann kein Datenschutzverstoß sein, wenn hierbei keine über das Fotografieren des Kfz-Kennzeichens hinausgehenden Daten erhoben werden, namentlich, wenn keine Aufnahmen von Personen gefertigt werden, die im Zusammenhang mit einem Parkverstoß stehen sollen.
Der übrige dritte Absatz des Schreibens der Beklagten vom 24. April 2023 mit der Aufforderung, künftig das Fotografieren von Parkverstößen fremder PKW zu unterlassen, stellt eine Warnung im Sinne des Art. 58 Abs. 2 lit. a) DS-GVO dar.
Bei der Warnung im genannten Sinne handelt es sich, anders als bei den anderen Befugnissen des Absatz 2, um eine präventive Maßnahme, die zu einem Zeitpunkt erfolgt, zu welchem die Datenverarbeitung noch nicht stattgefunden hat. Dieser Zukunftsbezug wird deutlich im Wortlaut, nach welchem der Kläger aufgefordert wird, "in Zukunft bei festgestellten Parkplatzverstößen private Fotos von fremden Pkws zu unterlassen". Der Absatz bezieht sich somit nicht auf den bereits festgestellten Sachverhalt, sondern nimmt diesen lediglich zum Anlass, Künftiges zu antizipieren und für den Fall eines ähnlich gelagerten Sachverhalts und gleichem Verhalten des Klägers die wahrscheinliche Bewertung als datenschutzrechtlichen Verstoß kundzutun. Da bei der Warnung nur auf einen voraussichtlichen Verstoß auf eine geplante Verarbeitung hingewiesen wird, fehlt es auch hier an der für einen Verwaltungsakt notwendigen Regelung (vgl. Matzke a.a.O., DS-GVO Art. 58 Rn. 19 unter Verweis auf U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Aufl. 2023, VwVfG § 35 Rn. 84).
Eine – hier vorgenommene – Kombination der unterschiedlichen Befugnisse durch die Behörde ist möglich (vgl. Polenz a. a. O., DS-GVO Art. 58 Rn. 9; vgl. Ngyuen a. a. O., DS-GVO Art. 58 Rn. 12).
Die Anfechtungsklage ist auch nicht durch die in Art. 78 DS-GVO und § 20 Abs. 1 BDSG kodifizierte Garantie auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf statthaft.
Nach Art. 78 DS-GVO hat jede natürliche oder juristische Person unbeschadet eines anderweitigen verwaltungsrechtlichen oder außergerichtlichen Rechtbehelfs das Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf gegen einen sie betreffenden rechtverbindlichen Beschluss einer Aufsichtsbehörde.
Bereits aus dem Wortlaut der Norm ergibt sich, dass die Rechtsschutzgarantie lediglich die rechtsverbindlichen Beschlüsse betrifft. Die vereinzelt in der Literatur vertretene Meinung, gerichtlicher Rechtsschutz sei gegen sämtliche Untersuchungs- und Abhilfebefugnisse des Art. 58 Abs. 1, Abs. 2 DS-GVO zu gewähren und greife insbesondere auch dann, wenn die Ausübung entsprechender Befugnisse nach bisherigem deutschem Verständnis unter dem BDSG a. F. mangels Regelung nicht in der Handlungsform des Verwaltungsakts erfolgt war, die Anfechtungsklage deshalb ausschied und mangels Rechtsschutzbedürfnisses teilweise überhaupt keine Notwendigkeit gerichtlichen Rechtsschutzes gesehen wurde (vgl. Sydow, in: Sydow/Marsch DS-GVO/BDSG, 3. Aufl. 2022, DS-GVO Art. 78 Rn. 22), vermag nicht zu überzeugen.
Die Ansicht stützt sich maßgeblich darauf, diese umfassendere Garantie ergebe sich aus Erwägungsgrund 143 Satz 5 der DS-GVO, wenn es heißt: "Ein derartiger Beschluss betrifft insbesondere die Ausübung von Untersuchungs-, Abhilfe- und Genehmigungsbefugnissen durch die Aufsichtsbehörde oder die Ablehnung oder Abweisung von Beschwerden.". Ein derartiger Beschluss ist hierbei im Hinblick auf den vorherigen Satz 4 zu lesen: "Unbeschadet dieses Rechts nach Artikel 267 AEUV sollte jede natürliche oder juristische Person das Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf bei dem zuständigen einzelstaatlichen Gericht gegen einen Beschluss einer Aufsichtsbehörde haben, der gegenüber dieser Person Rechtswirkung entfaltet.". So ergibt sich bereits auch aus diesem Satz 4, dass sich die Rechtsschutzgarantie lediglich auf Beschlüsse erstreckt, welche gegenüber der adressierten Person Rechtswirkung entfalten. Noch deutlicher tritt diese Einschränkung in Satz 6 hervor, in welchem ausdrücklich formuliert ist: "Das Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf umfasst jedoch nicht rechtlich nicht bindende Maßnahmen der Aufsichtsbehörden wie von ihr abgegebene Stellungnahmen oder Empfehlungen.". Ebenfalls entspricht es der vorwiegenden Auffassung in der Literatur, die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage sowie die Klagebefugnis in Bezug auf gerichtlichen Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Aufsichtsbehörden nur bei Vorliegen von "rechtsverbindlichen" Beschlüssen als gegeben anzusehen (so bspw. Boehm, in: Simitis/Hornung/Spieker gen. Döhmann, Datenschutzrecht, 2. Aufl. 2025, DS-GVO Art. 78 Rn. 7 m. w. N.). Solche stellen Warnungen und Hinweise im Sinne der DS-GVO gerade nicht dar. Auch die Rechtsschutzgarantie des Art. 78 DS-GVO kann daher nicht über die fehlende Regelungswirkung der Maßnahme hinweghelfen.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich zugleich, dass die Klage zwar als allgemeine Leistungsklage (vgl. dazu Pietzcker/Marsch, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand 47. EL Februar 2025, § 42 Rn. 152 m. w. N.) statthaft wäre, da das angegriffene Schreiben keine für den Kläger verbindliche Regelungen enthält und die Beklagte die Feststellung eines Datenschutzverstoßes im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht mehr aufrecht erhalten hat.
Der Klage fehlte dann allerdings in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO das Rechtsschutzbedürfnis (vgl. dazu Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider a. a. O. Rn. 33 sowie Pietzcker/Marsch, ebd., Rn. 170). Denn die in dem angegriffenen Schreiben enthaltenen Hinweise und Feststellungen sind bereits nicht geeignet, den Kläger in seinen Rechten zu beeinträchtigen oder ihm sonst nachteilig zu sein. Sie erschöpfen sich, wie oben dargelegt und soweit noch relevant, darin, den Kläger über die nach Auffassung der Beklagten geltende Rechtslage zu informieren und ihn auf ihre künftige Vorgehensweise hinzuweisen, sollte das Verhalten des Klägers hierzu Anlass geben. Es stand und steht dem Kläger frei, diese Auffassung zu teilen oder ihr nicht zu folgen. Gerichtlichen Rechtsschutzes bedarf der Kläger hierfür nicht (vgl. Ehlers, in: Schoch/Schneider a. a. O, § 42 Rn. 74). Eine etwaige gerichtliche Aufhebung des Schreibens oder die – gerichtlich nicht beantragte – Rücknahme der Äußerung der Beklagte ihm gegenüber ist nicht geeignet, dem Kläger einen Rechtsvorteil zu verschaffen.
Den Volltext der Entscheidung finden Sie hier: