BECKMANN UND NORDA - Rechtsanwälte Bielefeld

EuGH
Urteil vom 16.02.2023
C-349/21
HYA u. a. (Begründung von Genehmigungen zur Telefonüberwachung)

Der EuGH hat entschieden, dass die Entscheidung über die Genehmigung von Telefonüberwachung keine individualisierte Begründung enthalten muss.

Die Pressemitteilung des EuGH:
Eine Entscheidung zur Genehmigung der Telefonüberwachung muss keine individualisierte Begründung enthalten

Die Begründungspflicht ist nicht verletzt, sofern sich die Entscheidung auf einen eingehend und detailliert formulierten Antrag der zuständigen Strafverfolgungsbehörde stützt und die Gründe für die Genehmigung sich leicht und eindeutig erschließen, wenn der Antrag und die Genehmigung nebeneinander gelesen werden.

Im Jahr 2017 genehmigte der Präsident des bulgarischen Spezialisierten Strafgerichts aufgrund von eingehend, detailliert und mit Begründung formulierten Anträgen des für die Ermittlungen zuständigen Staatsanwalts die Überwachung der Telefone von vier natürlichen Personen, die schwerer vorsätzlicher Straftaten verdächtigt wurden.

Für die Begründung seiner Entscheidungen folgte der Präsident der geltenden nationalen Gerichtspraxis, wonach eine Textvorlage ohne individualisierte Begründung verwendet wird, die sich im Wesentlichen auf den Hinweis beschränkt, dass die Anforderungen der in ihr angeführten nationalen Regelung der Telefonüberwachung erfüllt seien.

Gegen die vier natürlichen Personen wurde sodann Anklage wegen Mitgliedschaft in einer kriminellen Vereinigung erhoben und das Spezialisierte Strafgericht mit der Sache befasst.

Da der Inhalt der aufgezeichneten Gespräche von unmittelbarer Bedeutung für die Feststellung der Begründetheit der Anklagevorwürfe ist, hat das Spezialisierte Strafgericht zunächst die Rechtmäßigkeit des Verfahrens zu überprüfen, das zu den Genehmigungen der Telefonüberwachung führte. In diesem Rahmen stellt sich das Gericht die Frage, ob die nationale Praxis betreffend die Begründung von Entscheidungen zur Genehmigung der Telefonüberwachung mit der Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation in Verbindung mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vereinbar ist.

Es hat daher den Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht. In seinem heutigen Urteil stellt der Gerichtshof fest, dass der die Überwachung genehmigende Richter nach der fraglichen nationalen Praxis auf der Grundlage eines mit Gründen versehenen ausführlichen Antrags entscheidet, der es ihm ermöglicht, zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung erfüllt sind. Diese Praxis fügt sich in den Rahmen von Rechtsvorschriften ein, die von Bulgarien nach der Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation erlassen wurden und die die Möglichkeit vorsehen, mit Gründen versehene gerichtliche Entscheidungen zu treffen, durch die der in dieser Richtlinie verankerte Grundsatz der Vertraulichkeit der elektronischen Kommunikation und von Verkehrsdaten beschränkt wird.

Sodann führt der Gerichtshof aus, dass davon ausgegangen werden kann, dass der nationale Richter durch die Unterzeichnung einer Textvorlage, in der es heißt, dass die gesetzlichen Anforderungen erfüllt seien, die Begründung des bei ihm von der zuständigen Strafverfolgungsbehörde gestellten ausführlichen Antrags bestätigt und sich dabei vergewissert hat, dass diese Anforderungen erfüllt sind. In diesem Zusammenhang wäre es gekünstelt, zu verlangen, dass die Genehmigung für die Überwachung eine konkrete und detaillierte Begründung enthält, wenn bereits der dieser Genehmigung zugrunde liegende Antrag nach nationalem Recht eine solche Begründung enthält.

Sobald die betroffene Person über die Überwachung informiert worden ist, verlangt die Begründungspflicht nach der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, dass sowohl diese Person als auch der Richter des Hauptverfahrens, der für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Genehmigung der Überwachung zuständig ist, in der Lage sind, die Gründe für diese Genehmigung nachzuvollziehen. Deshalb müssen sie Zugang nicht nur zur Genehmigungsentscheidung haben, sondern auch zu dem Antrag der Behörde, die um Genehmigung ersucht hat.

Außerdem stellt der Gerichtshof fest, dass diese Personen, wenn sie die Genehmigung und den ihr beigefügten mit Gründen versehenen Antrag nebeneinander lesen, die genauen Gründe, aus denen die Genehmigung unter den tatsächlichen und rechtlichen Umständen des dem Antrag zugrunde liegenden konkreten Falls erteilt wurde, leicht und eindeutig nachvollziehen können müssen. Beschränkt sich die Genehmigungsentscheidung darauf, die Gültigkeitsdauer der Genehmigung anzugeben und festzuhalten, dass die Rechtsvorschriften eingehalten würden, so ist es zudem von grundlegender Bedeutung, dass sich dem Antrag alle erforderlichen Informationen eindeutig entnehmen lassen, anhand deren die betroffenen Personen erkennen können, dass der Richter, der die Genehmigung erteilt hat, allein auf der Grundlage dieser Informationen zu dem Schluss gelangt ist, dass alle gesetzlichen Anforderungen erfüllt seien, indem er sich die im Antrag enthaltene Begründung zu eigen gemacht hat.

Den Volltext der Entscheidung finden Sie hier:

VG Wiesbaden
Beschluss vom 30.07.2021
6 K 421/21.WI

Das VG Wiesbaden hat dem EuGH zur Entscheidung vorgelegt, ob eine Behörde die Auskunft über die verantwortliche Stelle der Datenverarbeitung ohne Begründung verweigern darf und ob dies mit Grundrechtecharta der EU vereinbar ist.

Die Vorlagefragen:

II. Das Verfahren wird gemäß Art. 267 AEUV zur Vorabentscheidung dem Gerichtshof der Europäischen Union hinsichtlich der folgenden Frage vorgelegt:

1) Sind Art. 15 Abs. 3 und Abs. 1 i.V.m. Art. 14 der Richtlinie (EU) 2016/680 des europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung sowie zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2008/977/JI des Rates (ABl.EU L vom 4.5.2016 S. 119; zukünfig: Richtlinie (EU) 2016/680) im Lichte von Art. 54 Richtlinie (EU) 2016/680 so auszulegen, dass er eine nationale Regelung zulässt,

a) nach der bei gemeinsamer Verantwortlichkeit für eine Datenverarbeitung die eigentlich für die gespeicherten Daten verantwortliche Stelle nicht benannt werden muss und

b) die es zudem zulässt, dass einem Gericht keine inhaltliche Begründung für die Auskunftsverweigerung gegeben wird?

2) Falls die Fragen 1a und 1b zu bejahen sind, ist Art. 15 Abs. 3 und Abs. 1 der Richtlinie (EU) 2016/680 mit dem Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf aus Art 47 GRCh vereinbar, obwohl es dem Gericht so verunmöglicht wird

a) den nationalen Verfahrensvorschriften entsprechend in einem mehrstufigen Verwaltungsverfahren die weitere beteiligte und tatsächlich verantwortliche Behörde, die ihr Einvernehmen zur Auskunftserteilung erteilen muss, zum Verfahren beizuladen und

b) inhaltlich zu überprüfen, ob die Voraussetzungen für die Auskunftsverweigerung vorliegen und durch die die Auskunft verweigernde Behörde korrekt angewandt wurden?

3) Wird durch die Verweigerung der Auskunft und somit eines wirksamen Rechtsbehelfs nach Art. 47 GRCh rechtswidrig in die Berufsfreiheit nach Art. 15 GRCh eingegriffen, wenn die gespeicherten Informationen dazu genutzt werden, eine betroffene Person von der angestrebten Tätigkeit wegen eines vermeintlichen Sicherheitsrisikos auszuschließen.

Aus den Entscheidungsgründen:

Nach Art. 54 Richtlinie (EU) 2016/680 hat die betroffene Person einen Anspruch auf einen wirksamen Rechtsbehelf, so wie dies in Art. 47 Abs. 1 GRCh geregelt ist. Ein wirksamer Rechtsbehelf erfordert, dass es dem Gericht möglich ist, die behördliche Entscheidung zu überprüfen. Dies setzt voraus, dass eine Begründung der Verweigerung der Auskunft und bei einem gemeinsamen Verfahren, wie es vorliegend bei dem INPOL-System der Fall ist, eine Benennung der verantwortlichen Stelle, die für die streitgegenständlichen Daten verantwortlich ist und einer Beauskunftung widersprochen hat, erfolgt. Sie hat ihr Einvernehmen für die Auskunft zu erteilen oder gerade – wie hier zu verweigern. Die verantwortliche Stelle ist an dem „mehrstufigen“ Verwaltungsakt zwingende Mitwirkende und auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren notwendig beizuladen (§ 65 Abs. 2 VwGO), da das Gericht bei rechtwidriger Verweigerung des Einvernehmens dieses durch Urteil zu ersetzen hätte. Denn ohne das notwendige Einvernehmen dürfte das BKA keine Auskunft erteilen (§ 84 Abs. 1 S. 1 BKAG). Wenn dem Gericht im Verfahren über die Auskunft die verantwortliche Stelle jedoch schon nicht benannt wird, kann es diese nicht beiladen und über die Verweigerung des Einvernehmens ihr gegenüber nicht bindend entscheiden.

Ist eine Kontrolle des Verwaltungshandelns durch die Verwaltungsgerichte wegen der Verweigerung einer Begründung nicht möglich, muss die Rechtsschutzgarantie dadurch gewahrt werden, dass der Klage stattgegeben wird (ständige Rechtsprechung des VG Wiesbaden, vgl. Urteil vom 15. Februar 2016 – 6 K 1328/14.WI –, juris, Rn. 27; Urteil vom 04. September 2015 – 6 K 687/15.WI –, juris, Rn. 36 und ferner Urteil vom 26. März 2021 – 6 K 59/20.WI; so auch VG Köln, Urteil vom 18.4.2019 – 13 K 10236/16, juris, Rn. 54). Dies ist vorliegend aber nicht möglich, da das Einvernehmen der eigentlich verantwortlichen Stelle (Behörde) mangels notwendiger Beiladung nicht rechtwirksam ersetzt werden kann. Insoweit unterscheidet sich der Fall von den bisher entschiedenen Fällen, bei denen „nur“ die Auskunft über die Daten als solche verweigert wurde, die verantwortliche Behörde aber benannt worden war. Eine Verfahrensregelung für den vorliegenden Fall enthält die VwGO nicht. Sie enthält in § 99 Abs. 2 VwGO nur das sog. In-Camera-Verfahren bei der Verweigerung der Vorlage von Behördenakten. Hier wäre nach einer Sperrerklärung, welche aber auch zu begründen wäre, eine Vorlage und Prüfung durch das Bundesverwaltungsgericht möglich.

Vorliegend geht es aber schon vor der inhaltlichen Auskunft bzw. Überprüfungsmöglichkeit der Verweigerung derselben um die Benennung der verantwortlichen Stelle, um deren Daten es im INPOL-System geht. Sie ist unbekannt und das Bundeskriminalamt verweigert auch dem Gericht gegenüber die Angabe, um wen es sich handelt. Zwar hat der nationale Gesetzgeber Art. 21 Abs. 1 Richtlinie (EU) 2016/680 insoweit umgesetzt, dass sich der Verantwortliche nach § 57 BDSG zur Auskunft der Daten bzw. Verweigerung derselben bezogen auf die betroffene Person verantwortlich zeigt und über § 84 Abs. 1 Satz 1 BKAG das Bundeskriminalamt als „Sprachrohr“ für die übrigen verantwortlichen Stellen über die Auskunft bestimmt. Die Auskunft bedarf aber des Einvernehmens der jeweils verantwortlichen Stelle.

Die Verweigerung der Angaben über die eigentliche verantwortliche Stelle, welche einer Auskunft über ihre Daten widerspricht und das Einvernehmen verweigert, geht jedoch weiter als die Einschränkung der eigentlichen Auskunft nach Art. 15 Richtlinie (EU) 2016/680. Denn damit wird dem Gericht die Möglichkeit einer effektiven wirksamen Rechtskontrolle vollständig genommen. Dies insbesondere, wenn auch keinerlei Begründung für diese Verweigerungshandlung erfolgt bzw. die Begründung sich auf allgemeine Aussagen einer Gefährdung der Aufgaben der Behörden und der Gefahrenabwehr bezieht. Mithin wird der nationale Gesetztext wiedergegeben, dem Gericht wird aber eine Subsumtion unter diese Norm und eine Kontrolle der Richtigkeit der Subsumtion der Behörde vollständig mangels Informationen genommen.

Zieht man die Parallele zu einer Verweigerung der Aktenvorlage im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, so würde die rein den gesetzlichen Verweigerungstatbestand wiedergebende Begründung nicht die Anforderungen erfüllen, wie sie für eine Sperrerklärung nach § 99 Abs. 2 VwGO notwendig ist. Hinzu kommt vorliegend, dass die eigentlich die Begründung liefernde Behörde anonym bleibt, mithin die Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 S. 2 VwGO von dieser gar nicht abgegeben oder begründet werden könnte. Mindestens einer aussagekräftigen Begründung einer Sperrerklärung bedarf es aber bei der Verweigerung von Behördenakten, damit ein wirksamer Rechtsschutz gewährt werden kann (BVerwG Urt. v. 14.12.2020 – 6 C 11.18 Rn. 27 m.w.N.).

Zur Ermöglichung effektiven Rechtsschutzes hat eine Behörde, die die Auskunft verweigert, das Vorliegen der Verweigerungsgründe nach § 56 Abs. 2 i.V.m. § 57 Abs. 4 BDSG plausibel und substantiiert darzulegen. Eine diesen Anforderungen genügende Begründung wäre ausreichend, um die Berechtigung zur Auskunftsverweigerung darzutun (HessVGH 20.10.2019 – 10 A 2678/18.Z; zum alten Recht HessVGH 17.4.2018 – 10 A 1991/17). Die Wiedergabe oder nur Umschreibung der gesetzlichen Grundlage reicht dafür nicht aus (BVerwG Beschl. v. 29.10.1982 – 4 B 172/82, BVerwGE 66, 233 ff. Rn. 6; VG Wiesbaden Urt. v. 26.3.2021 – 6 K 59/20.WI).

Das Bundeskriminalamt und die unbekannte Behörde – bei der es sich nur um eine Polizeibehörde handeln kann – legen das nationale Recht so weit aus, dass die umzusetzenden nationalen Rechtsnormen, die aus der Richtlinie (EU) 2016/680 folgen, mit dem Wesensgehalt der Rechte und Freiheiten des Betroffenen in Konflikt gerät.

Dabei ist zu beachten, dass die Eintragung in INPOL ganz offensichtlich zu einer Art Berufsverbot durch die sog. Sicherheitsüberprüfung geführt hat, bei der u.a. auf die Daten von INPOL zurückgegriffen wurde. Damit wurde in Art. 15 GRCh eingegriffen, wonach jede Person das Recht hat, zu arbeiten und einen frei gewählten oder angenommenen Beruf auszuüben. Gegen dieses „Berufsverbot“ kann sich der Kläger auch nicht wehren, da ihm nicht bekannt gegeben wird, welche verantwortliche Stelle eine „negative“ Eintragung vorgenommen hat, geschweige denn welche Eintragung hier die Aufnahme des gewünschten Berufes hindert. Auch ist eine Überprüfung, ob die Eintragung überhaupt rechtmäßig ist, nicht möglich.

Eine wirksame gerichtliche Überprüfung der behördlichen Entscheidung ist dem vorlegenden Gericht nicht möglich, da unter Berufung auf eine nationale Rechtsnorm die verantwortliche Stelle die Auskunft auch gegenüber dem Gericht verweigert wird und das Gericht sich zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes im Sinne einer inhaltlichen Prüfung nicht in der Lage sieht. Hinzu kommt, dass auch die im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgesehenen Mechanismen, wie vorliegend die notwendige Beiladung, durch Verweigerung der Benennung der verantwortlichen Stelle ausgehebelt werden. Eine nationale Rechtsnorm, die es dem Gericht ermöglicht, im Falle einer notwendigen Beiladung von einer solchen aus Geheimhaltungsgründen abzusehen, existiert nicht.

Damit ist wirksamer Rechtsschutz in zweifacher Hinsicht ausgeschlossen und es liegt auch ein Verstoß gegen das Recht auf ein faires Verfahren nach Art. 6 EMRK vor.

Das erkennende Gericht ist insoweit der Auffassung, die Verweigerung der Benennung der letztendlich verantwortlichen Stelle, insbesondere ohne jegliche nachvollziehbare Begründung, eine Überinterpretation des Art. 15 Richtlinie (EU) 2016/680 darstellt, welche allerdings durch den nationalen Gesetzgeber durch die sehr offene Regelung in § 57 Abs. 6 i.V.m. § 56 BDSG zugelassen worden ist, mit der Folge, dass die nationale Regelung in der sehr weiten Interpretation des Beklagten gegen Art. 8, Art. 15 und Art. 47, 52 und 54 GRCh sowie gegen Art. 14, 15 und 54 Richtlinie (EU) 2016/680 verstößt.

Den Volltext der Entscheidung finden Sie hier: