Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass die coronabedingten Beschränkungen der Gastronomie durch die Bundesnotbremse verfassungsgemäß waren.
Die Pressemitteilung des Gerichts: Verfassungsbeschwerde gegen die Gastronomiebeschränkungen durch die „Bundesnotbremse“ erfolglos
Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat die 3. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts eine Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen, die sich gegen die in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 IfSG in der Fassung des Vierten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021 (§ 28b IfSG a. F.) geregelte Untersagung der Öffnung von Gaststätten zur Eindämmung der Corona-Pandemie richtete.
In Anknüpfung an die Entscheidung des Ersten Senats vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - zur sogenannten „Bundesnotbremse“ hat die Kammer entschieden, dass auch die vorübergehende Beschränkung des Betriebs der Gaststätten auf die Auslieferung und den Außer-Haus-Verkauf von Speisen und Getränken als Maßnahme zur Pandemiebekämpfung verfassungsrechtlich gerechtfertigt war. Der Gesetzgeber hat den ihm zustehenden Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum auch insoweit nicht überschritten.
Sachverhalt:
Am 23. April 2021 trat das Vierte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite in Kraft. Zentraler Gegenstand des Gesetzes war der in das Infektionsschutzgesetz eingefügte § 28b IfSG a. F., der bei Überschreiten eines Werts von 100 Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohner an drei aufeinanderfolgenden Tagen in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt zu gesetzesunmittelbaren Beschränkungen des privaten und öffentlichen Lebens führte. Die Beschränkungen waren an die Feststellung einer „epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ durch den Bundestag gebunden und liefen mit dem 30. Juni 2021 aus. § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 IfSG a. F. untersagte die Öffnung von Gaststätten, Speiselokalen und ähnlichen Betrieben bei Vorliegen der allgemeinen Voraussetzungen der „Bundesnotbremse“; erlaubt blieben nur die Auslieferung und der Außer-Haus-Verkauf von Speisen und Getränken (letzterer mit Ausnahme der Zeit von 22 bis 5 Uhr).
Die Beschwerdeführerin betreibt in Berlin, wo die Regelungen zwischen dem 24. April und dem 18. Mai 2021 Wirkung entfalteten, ein Restaurant. Sie rügt insbesondere eine Verletzung ihres Grundrechts der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG.
Wesentliche Erwägungen der Kammer:
§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 IfSG a. F. griff zwar in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin aus Art. 12 Abs. 1 GG ein, war jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig.
I. Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat bereits mit Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - im Hinblick auf die allgemeinen Kontaktbeschränkungen des § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG a. F. die Legitimität der Zwecke sowie die Eignung und Erforderlichkeit der Maßnahme festgestellt. Diese Einschätzung gilt auch für die hier angegriffene Beschränkung der Berufsfreiheit durch die Untersagung der Öffnung von Gaststätten. Der Schutz von Gesundheit und Leben ist ein legitimer Zweck, dessen Verfolgung selbst schwere Eingriffe in die Berufsfreiheit zu rechtfertigen vermag.
II. Die angegriffene Regelung war trotz ihres erheblichen Eingriffsgewichts auch angemessen.
1. Dem Eingriff in die Berufsfreiheit kommt zwar erhebliches Gewicht zu. Eine berufliche Betätigung in der von der Beschwerdeführerin gewählten Form war während der Geltung der Vorschrift nicht möglich. Verstärkt wurde die Eingriffswirkung dadurch, dass die Beschwerdeführerin ihren Betrieb bereits seit November 2020 unter ähnlichen Bedingungen geschlossen halten musste. Gemindert wurde das Eingriffsgewicht jedoch durch den tatbestandlich vorgesehenen regional differenzierenden Ansatz und die Befristung der Maßnahme. Eine gewisse Minderung des Eingriffsgewichts wurde zudem dadurch bewirkt, dass der Außer-Haus-Verkauf außerhalb der Nachtstunden und die Auslieferung von Speisen und Getränken von der Schließungsanordnung nicht erfasst waren. Schließlich wurde das Eingriffsgewicht auch durch die für die betroffenen Betriebe vorgesehenen staatlichen Hilfsprogramme gemindert.
2. Dem gewichtigen Eingriff in die Berufsfreiheit ist jedoch gegenüberzustellen, dass angesichts der Dynamik des Infektionsgeschehens im April 2021 eine besondere Dringlichkeit bestand, zum Schutz der überragend bedeutsamen Rechtsgüter Leben und Gesundheit sowie der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems tätig zu werden. Dabei ist der grundsätzliche Ansatz, den Schutz dieser Gemeinwohlbelange primär durch Maßnahmen der Kontaktbeschränkung an Kontaktorten zu erreichen – wozu auch die Schließung von Gaststätten zu zählen ist – verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
3. In der geforderten Abwägung zwischen dem Eingriff in Grundrechte und entgegenstehenden Belangen hat der Gesetzgeber einen verfassungsgemäßen Ausgleich gefunden.
Hier ist der Wirtschaftszweig der Gastronomie insgesamt stark belastet worden. Doch sorgten die Vorschrift und die sie begleitenden staatlichen Hilfsprogramme für einen hinreichenden Ausgleich zwischen den verfolgten besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen und den erheblichen Grundrechtsbeeinträchtigungen. Durch die Befristung und die am jeweiligen örtlichen Pandemiegeschehen ausgerichtete Differenzierung wurde die Belastung durch die angegriffene Regelung begrenzt und bewirkt, dass die Regelung faktisch in keinem Gebiet Deutschlands die Höchstdauer von zwei Monaten erreichte. Ein teilweiser Ausgleich der Belastungen wurde zudem durch die in der Regelung verankerte weiterhin bestehende Möglichkeit zum Außer-Haus-Verkauf und der Lieferung von Speisen und Getränken geschaffen. Darüber hinaus wurden die wirtschaftlichen Auswirkungen der angegriffenen Regelung durch die von der Bundesregierung aufgelegten Hilfsprogramme gedämpft.
Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass die Schulschließungen durch die Bundesnotbremse nach der im April 2021 bestehenden Erkenntnis- und Sachlage zur Corona-Pandemie verfassungsgemäß waren.
Die Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts:
Schulschließungen waren nach der im April 2021 bestehenden Erkenntnis- und Sachlage zulässig
Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts mehrere Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen, die sich gegen das vollständige oder teilweise Verbot von Präsenzunterricht an allgemeinbildenden Schulen zum Infektionsschutz („Schulschließungen“) nach der vom 22. April bis zum 30. Juni 2021 geltenden „Bundesnotbremse“ richten.
Das Bundesverfassungsgericht hat mit dieser Entscheidung erstmals ein Recht der Kinder und Jugendlichen gegenüber dem Staat auf schulische Bildung anerkannt. In dieses Recht griffen die seit Beginn der Pandemie in Deutschland erfolgten Schulschließungen in schwerwiegender Weise ein, wie die in den sachkundigen Stellungnahmen dargelegten tatsächlichen Folgen dieser Maßnahmen deutlich zeigen. Diesem Eingriff standen infolge des dynamischen Infektionsgeschehens zum Zeitpunkt der Verabschiedung der „Bundesnotbremse“ Ende April 2021, zu dem die Impfkampagne erst begonnen hatte, überragende Gemeinwohlbelange in Gestalt der Abwehr von Gefahren für Leben und Gesundheit und für die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems gegenüber, denen nach der seinerzeit vertretbaren Einschätzung des Gesetzgebers auch durch Schulschließungen begegnet werden konnte.
Dafür, dass der Gesetzgeber in dieser Situation den Schülerinnen und Schülern den Wegfall von Unterricht in der Schule trotz der damit verbundenen schwerwiegenden Belastungen zumuten konnte, waren unter anderem folgende Faktoren von Bedeutung: Zu vollständigen Schulschließungen kam es - anders als bei den sonstigen Beschränkungen zwischenmenschlicher Kontakte - nicht bereits bei einer Sieben-Tage-Inzidenz von 100 im jeweiligen Landkreis oder der jeweiligen kreisfreien Stadt, sondern erst bei einem weit höheren Wert von 165. Die Länder waren verfassungsrechtlich verpflichtet, wegfallenden Präsenzunterricht auch während der Geltung der „Bundesnotbremse“ nach Möglichkeit durch Distanzunterricht zu ersetzen. Die Schulschließungen waren auf einen kurzen Zeitraum von gut zwei Monaten befristet; damit war gewährleistet, dass die schwerwiegenden Belastungen nicht über einen Zeitpunkt hinaus gelten, zu dem der Schutz von Leben und Gesundheit etwa infolge des Impffortschritts seine Dringlichkeit verlieren könnte. Schließlich hatte der Bund bereits vor Verabschiedung der Bundesnotbremse Vorkehrungen mit dem Ziel getroffen, dass etwaige künftige, auch die Schulen betreffende Maßnahmen zur Bekämpfung der Pandemie die Schülerinnen und Schüler möglichst nicht mehr derart schwerwiegend belasten. Dazu zählen unter anderem eine vom Bundesministerium für Gesundheit geförderte Studie zur Erforschung der Wirksamkeit von Schutzmaßnahmen („StopptCOVID-Studie“) sowie Finanzhilfen des Bundes an die Länder im Rahmen des „DigitalPaktSchule“ von insgesamt 1,5 Milliarden Euro zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Durchführung digitalen Distanzunterrichts.
Sachverhalt:
Die Anordnung von Schulschließungen nach § 28b Abs. 3 IfSG war Bestandteil eines Gesamtschutzkonzepts mit einem Maßnahmenbündel, das mit dem Vierten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021 bundesweit zur Verhinderung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 eingeführt wurde („Bundesnotbremse“). Der Präsenzunterricht an allgemein- und berufsbildenden Schulen war vollständig untersagt, wenn in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt an drei aufeinanderfolgenden Tagen die Sieben-Tage-Inzidenz der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 den Schwellenwert von 165 je 100 000 Einwohner überschritt; ab einem Schwellenwert von 100 durfte Präsenzunterricht nur zeitlich begrenzt in Form von Wechselunterricht stattfinden (§ 28b Abs. 3 Satz 2 und 3 IfSG). Die Länder konnten Abschlussklassen und Förderschulen von dem Verbot von Präsenzunterricht ausnehmen und eine Notbetreuung nach von ihnen festgelegten Kriterien einrichten. Die Durchführung von Präsenzunterricht war nur zulässig bei Einhaltung angemessener Schutz- und Hygienekonzepte. Schülerinnen und Schüler sowie Lehrkräfte durften nur dann am Präsenzunterricht teilnehmen, wenn sie zweimal in der Woche mittels eines anerkannten Tests auf eine Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 getestet wurden. Bei Unterschreiten der relevanten Schwellen traten die Beschränkungen außer Kraft. Die Geltung der Vorschrift war auf die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite begrenzt, längstens jedoch bis zum Ablauf des 30. Juni 2021.
Die beschwerdeführenden Schülerinnen und Schüler rügen insbesondere die Verletzung eines Rechtes auf Bildung. Die Eltern der beschwerdeführenden Schülerinnen und Schüler machen unter anderem geltend, dass ihr nach Art. 6 Abs. 1 GG geschütztes Recht auf freie Gestaltung des Familienlebens durch das Verbot von Präsenzunterricht unverhältnismäßig beeinträchtigt worden sei.
Der Senat hat zahlreichen sachkundigen Dritten aus Medizin, Infektionsforschung, der Schülerschaft, Pädagogik und Schulforschung Gelegenheit gegeben, Stellung zu nehmen.
Wesentliche Erwägungen des Senats:
Die Verfassungsbeschwerden bleiben ohne Erfolg.
A. Das Verbot von Präsenzunterricht nach § 28b Abs. 3 Satz 2 und 3 IfSG verletzte nicht das Recht auf schulische Bildung.
I. Das Verbot stellte einen Eingriff in das nach Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 GG geschützte Recht auf schulische Bildung dar.
Das Recht der Kinder und Jugendlichen auf freie Entfaltung ihrer Persönlichkeit nach Art. 2 Abs. 1 GG enthält ein Recht gegenüber dem Staat, ihre Entwicklung zu eigenverantwortlichen Persönlichkeiten auch in der Gemeinschaft durch schulische Bildung gemäß dem Bildungsauftrag aus Art. 7 Abs. 1 GG zu unterstützen und zu fördern (Recht auf schulische Bildung). Der Schutzbereich dieses Rechts umfasst, soweit es nicht um die berufsbezogene Ausbildung geht, die Schulbildung als Ganze, also sowohl die Vermittlung von Kenntnissen und Fertigkeiten wie auch Allgemeinbildung und schulische Erziehung. Es vermittelt den Kindern und Jugendlichen einen Anspruch auf Einhaltung eines für ihre chancengleiche Entwicklung zu eigenverantwortlichen Persönlichkeiten unverzichtbaren Mindeststandards von Bildungsangeboten, enthält jedoch keinen originären Leistungsanspruch auf eine bestimmte Gestaltung von Schule. Dem Anspruch auf einen Mindeststandard schulischer Bildungsleistungen können zwar ausnahmsweise überwiegende Gründe des Schutzes von Verfassungsrechtsgütern entgegenstehen, nicht jedoch die staatliche Entscheidungsfreiheit bei der Verwendung knapper öffentlicher Mittel. Das Recht auf schulische Bildung umfasst auch ein Recht auf gleichen Zugang zu staatlichen Bildungsangeboten im Rahmen des vorhandenen Schulsystems. Es enthält darüber hinaus ein Abwehrrecht gegen Maßnahmen, welche das aktuell eröffnete und auch wahrgenommene Bildungsangebot einer Schule einschränken, ohne das vorhandene Schulsystem selbst zu verändern.
Die zuletzt genannte abwehrrechtliche Gewährleistungsdimension des Rechts auf schulische Bildung ist hier berührt. Das Verbot von Präsenzunterricht stellte einen am Gebot der Verhältnismäßigkeit zu messenden Eingriff in dieses Recht dar, weil es allein der Bekämpfung der Pandemie diente und dabei das Schulsystem an sich mit dem Präsenzunterricht als Regelunterrichtsform unberührt ließ.
II. Das Verbot von Präsenzunterricht war formell und materiell verfassungsgemäß. Dem Bundesgesetzgeber stand die erforderliche Gesetzgebungskompetenz zu und das Gesetz bedurfte nicht der Zustimmung durch den Bundesrat. Materiell genügte die angegriffene Regelung insbesondere dem Gebot der Verhältnismäßigkeit.
1. Durch das Verbot sollten, ebenso wie durch die weiteren in der „Bundesnotbremse“ enthaltenen Beschränkungen zwischenmenschlicher Kontakte, Infektionen eingedämmt und so Leben und Gesundheit geschützt und das Gesundheitssystem vor einer Überlastung bewahrt werden. Damit diente die Maßnahme verfassungsrechtlich legitimen Zwecken, die der Gesetzgeber in Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG erreichen wollte.
2. Die Einschätzung des Gesetzgebers, ein Verbot von Präsenzunterricht bei hohen Inzidenzwerten könne zusammen mit den anderen Maßnahmen der „Bundesnotbremse“ zur Beschränkung zwischenmenschlicher Kontakte den Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems jedenfalls fördern, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die sachkundigen Dritten sind in ihren Stellungnahmen davon ausgegangen, dass sich bei allen bisher aufgetretenen Virusvarianten auch Kinder und Jugendliche mit dem Coronavirus anstecken und dann zu Überträgern dieses Virus werden können, auch wenn sie selbst nur in seltenen Fällen schwer erkranken. Nach sachkundiger Einschätzung können sich die Schülerinnen und Schüler im Rahmen der vielfältigen Kontakte mit anderen Schülern und den Lehrkräften im Klassenzimmer, im Schulgebäude oder dessen Außengelände, aber auch auf dem Weg zur Schule anstecken und das Virus dann auf Personen in ihrem familiären Umfeld oder auf die Lehrkräfte übertragen. Auf diese Weise nähmen auch geöffnete Schulen am Infektionsgeschehen teil.
3. Das Verbot von Präsenzunterricht war zum Schutz der Bevölkerung vor infektionsbedingten Gefahren von Leib und Leben und zur Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Gesundheitssystems auch erforderlich.
Das wäre nur dann nicht der Fall gewesen, wenn eindeutig festgestellt werden könnte, dass Infektionen durch die weniger belastende Alternative geöffneter Schulen mit regelmäßigen Tests und Hygienemaßnahmen mindestens gleich wirksam hätten bekämpft werden können wie durch ein Verbot von Präsenzunterricht. Die wissenschaftliche Erkenntnislage hierzu ist jedoch durch Unsicherheit geprägt. Zwar hat einer der sachkundigen Dritten in diesem Verfahren eine entsprechende Einschätzung abgegeben. Sie wird so von den übrigen Sachkundigen indes nicht geteilt. Mehrere sachkundige Dritte haben angemerkt, dass eine fundierte fachwissenschaftliche Bewertung nicht möglich sei, weil noch keine Daten zur Wirksamkeit der verschiedenen, bisher an Schulen ergriffenen Maßnahmen zur Infektionsbekämpfung erhoben und ausgewertet worden seien. Dementsprechend sind deren Aussagen zur Wirksamkeit der beiden Alternativen auch eher vage. Ein Sachkundiger vertritt die Auffassung, das Infektionsgeschehen könne jedenfalls mit Antigen-Schnelltests in Schulen nicht gleich wirksam eingedämmt werden und flächendeckende PCR-Tests seien aus Kapazitätsgründen nicht möglich.
4. Das Verbot von Präsenzunterricht stand gemessen an der Sach- und Erkenntnislage zum maßgeblichen Zeitpunkt der Verabschiedung des Gesetzes nicht außer Verhältnis zu den damit verfolgten Zwecken.
a) Das Verbot von Präsenzunterricht beeinträchtigte das Recht der Kinder und Jugendlichen auf schulische Bildung allerdings schwerwiegend. Das Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung geht davon aus, dass sich die vollständigen und partiellen Schulschließungen von März 2020 bis Anfang Juni 2021 auf 173 Tage summierten. Nach Angaben des Vorsitzenden des Deutschen Lehrerverbandes fiel der Präsenzunterricht im Durchschnitt insgesamt um ein halbes Schuljahr aus. Die sachkundigen Dritten weisen darauf hin, dass der Präsenzunterricht nicht vorwiegend durch gemeinsamen digitalen Unterricht, sondern durch die Bereitstellung von Aufgaben ersetzt wurde. Nach sachkundiger Einschätzung führte der Wegfall von Präsenzunterricht zu Lernrückständen und Defiziten in der Persönlichkeitsentwicklung. Mit dem Präsenzschulbetrieb sei ein für die psychosoziale Entwicklung der Kinder und Jugendlichen wichtiger Sozialisationsraum entfallen. Die Schülerinnen und Schüler an Grundschulen waren nach einhelliger Einschätzung der sachkundigen Dritten besonders schwerwiegend betroffen, weil der Bildungserfolg bei ihnen von der Möglichkeit direkter Interaktion mit den Lehrern abhängt und Lernrückstände in dieser frühen Bildungsphase den gesamten schulischen Werdegang beeinträchtigen können. Die sachkundigen Dritten schätzen außerdem die Lernrückstände infolge des Wegfalls von Präsenzunterricht bei Kindern aus sozial benachteiligten Familien als besonders groß ein. Darüber hinaus haben die Schulschließungen zusammen mit den weiteren Maßnahmen zur Bekämpfung der Pandemie nach den eingeholten Stellungnahmen der sachkundigen Dritten in vielen Fällen das körperliche und psychische Wohlbefinden der Kinder und Jugendlichen und deren familiäre Verhältnisse verschlechtert und dadurch mittelbar den Erwerb schulischer Bildung beeinträchtigt.
b) Diesen schwerwiegenden Beeinträchtigungen des Rechts auf schulische Bildung standen bei Verabschiedung des Gesetzes im April 2021 Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung in Gestalt des Schutzes vor infektionsbedingten Gefahren von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems gegenüber. Das Infektionsgeschehen war sehr dynamisch. Infektionen breiteten sich exponentiell aus. Die Zahl der an COVID-19 erkrankten Intensivpatienten stieg deutlich an; es stand unmittelbar zu befürchten, dass eine Vielzahl von Krankenhäusern auf Notbetrieb umstellen und die Zahl planbarer Eingriffe weiter zurückfahren müsste. Gleichzeitig verbreiteten sich neue, infektiösere und tödlicher wirkende Virusvarianten rapide. Es musste damit gerechnet werden, dass die Nachverfolgung von Kontaktpersonen weithin nicht mehr möglich sein würde. Die Impfkampagne hatte erst begonnen.
In dieser Situation durfte der Gesetzgeber annehmen, dass zwischenmenschliche Kontakte an den maßgeblichen Kontaktorten umfassend „heruntergefahren“ werden müssen, um Gefahren für Leben und Gesundheit und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems durch ein außer Kontrolle geratenes Infektionsgeschehen abwenden zu können. Insoweit ist das Verbot von Präsenzunterricht Teil eines Gesamtschutzkonzepts mit sich gegenseitig ergänzenden Maßnahmen.
c) Die schwerwiegenden Beeinträchtigungen des Rechts der Kinder und Jugendlichen auf schulische Bildung durch den wegfallenden Präsenzunterricht standen nicht außer Verhältnis zu dem damit verfolgten überragend bedeutsamen Gemeinwohlbelang des Schutzes von Leben und Gesundheit; der Ausgleich der gegenläufigen Interessen war insgesamt angemessen.
aa) Das Gesetz gab nicht einseitig nur dem Gemeinwohlbelang Vorrang. Dem besonderen Gewicht des Präsenzunterrichts für die Vermittlung schulischer Bildung als einer Grundbedingung für die Entwicklung der Schülerinnen und Schüler zu eigenverantwortlichen Persönlichkeiten wurde dadurch Rechnung getragen, dass die Schulen - anders als andere Kontaktorte - nicht bereits bei Überschreiten einer Sieben-Tage-Inzidenz von 100, sondern erst ab einem Wert von 165 geschlossen waren. Die Eingriffsintensität des Verbots von Präsenzunterricht wurde weiter dadurch gemindert, dass es den Ländern freistand, die Abschlussklassen und die Förderschulen hiervon auszunehmen. Darüber hinaus konnten die Länder eine Notbetreuung auch zu dem Zweck einrichten, denjenigen Schülern die Teilnahme am Distanzunterricht zu ermöglichen, die zuhause über keine geeignete Lernumgebung verfügten.
bb) Für die Zumutbarkeit der Schulschließungen ist von maßgeblicher Bedeutung, dass die ersatzweise Durchführung von Distanzunterricht im Grundsatz gewährleistet war.
Nach sachkundiger Einschätzung können jedenfalls ab der Sekundarstufe und bei guter digitaler Ausstattung des Schulbetriebs sowie angepassten pädagogischen Konzepten zumindest Fertigkeiten und Wissen auch durch Digitalunterricht erfolgreich vermittelt werden. Zwar konnte der Bundesgesetzgeber mangels schulrechtlicher Kompetenz nicht selbst dafür sorgen, dass die Eingriffsintensität seiner Anordnung des Wegfalls von Präsenzunterricht durch die Einrichtung von Distanzunterricht abgemildert wird. Es bedurfte insoweit jedoch keines eigenständigen gesetzlichen Interessenausgleichs, weil die Länder bereits nach Art. 7 Abs. 1 GG verpflichtet sind, den für die Persönlichkeitsentwicklung der Kinder und Jugendlichen unverzichtbaren Mindeststandard schulischer Bildung zu wahren. Wird dieser Mindeststandard wie hier aus überwiegenden Gründen des Schutzes von Leben und Gesundheit durch einen länger andauernden Wegfall des Präsenzschulbetriebs unterschritten, müssen die verbleibenden Möglichkeiten zur Wahrung dieses Standards genutzt werden. Daher mussten die Länder auch für die Dauer des bundesgesetzlich verfügten Verbots von Präsenzunterricht dafür sorgen, dass nach Möglichkeit Distanzunterricht stattfinden konnte.
Soweit an einzelnen Schulen Distanzunterricht nicht in nennenswertem Umfang vorgesehen war, obwohl dem keine durchgreifenden Hindernisse personeller, sächlicher oder organisatorischer Art entgegenstanden, konnte jede Schülerin und jeder Schüler dieser Schulen auf der Grundlage des Rechts auf schulische Bildung entsprechende Vorkehrungen verlangen.
cc) Bei einer lange andauernden Gefahrenlage wie der Corona-Pandemie ist bei der Beurteilung der Zumutbarkeit anhaltender belastender Gefahrenabwehrmaßnahmen allerdings zu berücksichtigen, ob diese möglicherweise freiheitsschonender hätten ausgestaltet werden können, wenn der Staat an einer Verbesserung der wissenschaftlichen Erkenntnislage mitgewirkt hätte. Je länger belastende Regelungen in Kraft sind oder die Gefahrenlage andauert, umso fundierter müssen die Einschätzungen des Gesetzgebers sein, sofern genauere Kenntnisse hätten erlangt werden können. Indessen dürfte der Staat auch dann große Gefahren für Leib und Leben am Ende nicht deshalb in Kauf nehmen, weil er nicht genug zur Erforschung freiheitsschonender Alternativen beigetragen hat. Hingegen könnte etwa der Einwand, dass solche milderen Alternativen die Allgemeinheit finanziell stärker belasten, in der Abwägung an Gewicht verlieren.
Ein bei der Beurteilung der Zumutbarkeit des Verbots von Präsenzunterricht durchschlagendes Versäumnis des Staates bei der Erkenntnisgewinnung kann hier nicht festgestellt werden. Zwar dauerte die Gefahrenlage bei Verabschiedung der „Bundesnotbremse“ im April 2021 bereits über ein Jahr an und es hätten erste Möglichkeiten bestanden, Daten an den Schulen zu erheben, aus denen möglicherweise Erkenntnisse für eine freiheitsschonendere Bekämpfung von Infektionen in diesem Bereich hätten gewonnen werden können. Angesichts des dynamischen Infektionsgeschehens mit der Verbreitung neuer Virusvarianten kann jedoch nicht ohne weiteres angenommen werden, dass bei einer früheren Datenerhebung bereits im April 2021 fundiert hätte beurteilt werden können, ob Infektionen durch Tests in geöffneten Schulen mindestens gleich wirksam hätten eingedämmt werden können wie durch Schulschließungen. Es kommt hinzu, dass der Gesetzgeber mit § 5 Abs. 9 IfSG Vorsorge für eine auch staatlich verantwortete Evaluation der Wirksamkeit der verschiedenen Schutzmaßnahmen getroffen hat. Eine entsprechende Studie, die auch die Wirksamkeit der schulbezogenen Maßnahmen umfasst, wurde vom Robert-Koch-Institut bereits vor Verabschiedung der „Bundesnotbremse“ in Auftrag gegeben („StopptCOVID-Studie“).
dd) In einer lange andauernden Gefahrenlage wie der Corona-Pandemie ist bei der Beurteilung der Zumutbarkeit anhaltender belastender Gefahrenabwehrmaßnahmen ferner zu berücksichtigen, ob der Staat in einem von ihm verantworteten Bereich wie etwa den Schulen rechtzeitig zumutbare und sich in der Sache aufdrängende Vorkehrungen getroffen hat, um diese Maßnahmen freiheitsschonender gestalten zu können. Werden solche Vorkehrungen unterlassen, kann das Interesse der Betroffenen, von derart vermeidbaren Grundrechtsbeeinträchtigungen verschont zu werden, bei der Abwägung mit gegenläufigen Gemeinwohlbelangen zusätzliches Gewicht erlangen.
Hier liegt nicht auf der Hand, dass bereits bis zum April 2021 an den Schulen flächendeckend Vorkehrungen hätten getroffen werden können, um Schulschließungen möglichst zu verhindern. In Betracht kommende Vorkehrungen wie eine Verbesserung der Lüftungsverhältnisse in den Klassenzimmern oder die Eröffnung von Optionen für die Nutzung größerer Räume zur Einhaltung von Abständen bedürfen mehr oder weniger aufwendiger Abstimmung, Planung und Umsetzung. Das gleiche gilt für die sich aufdrängende verstärkte Digitalisierung des Schulbetriebs und die Entwicklung darauf bezogener pädagogischer Konzepte, um Bildungsverluste infolge wegfallenden Präsenzunterrichts durch einen nach Umfang und Qualität verbesserten Digitalunterricht möglichst weitgehend vermeiden zu können. Bei den Lüftungsanlagen und mobilen Luftreinigern kommt hinzu, dass es nach sachkundiger Einschätzung noch Klärungsbedarf zur Wirksamkeit des Schutzes im Schulbetrieb gab. Der Bund hatte überdies bereits vor Verabschiedung der „Bundesnotbremse“ dafür gesorgt, dass für entsprechende Vorkehrungen notwendige öffentliche Mittel zur Verfügung stehen. Er hat den Ländern im Rahmen des „DigitalPaktSchule“ Finanzhilfen in Höhe von insgesamt 1,5 Milliarden Euro gewährt, um die informationstechnischen Rahmenbedingungen zur Durchführung von digitalem Distanzunterricht zu verbessern. Im Rahmen eines Förderprogramms des Bundes stehen außerdem Mittel im Gesamtvolumen von 500 Millionen Euro zur Förderung von Luftreinigungsanlagen unter anderem in Schulgebäuden zur Verfügung.
ee) Schließlich trug die kurzzeitige Befristung wesentlich dazu bei, dass der schwerwiegende Eingriff in das Recht auf schulische Bildung durch die Schulschließungen noch zumutbar war.
Die bei Verabschiedung der „Bundesnotbremse“ im April 2021 vertretbare gesetzgeberische Einschätzung einer besonderen Dringlichkeit und Gemeinwohlbedeutung der Maßnahmen zur Einschränkung zwischenmenschlicher Kontakte zum Schutz von Leben und Gesundheit stand von Anfang an unter dem Vorbehalt der weiteren Entwicklung. Es war offen, ob und wann es gelingen würde, die Dynamik des Infektionsgeschehens durch die Maßnahmen der „Bundesnotbremse“ zu durchbrechen und welche Rolle die Verbreitung neuer Virusvarianten hierbei spielen würde. Die Vorläufigkeit der verfassungsrechtlichen Bewertung ergab sich insbesondere aus der damals beginnenden Impfkampagne. Der Gesetzgeber musste davon ausgehen, dass die Bedeutung der Schutzmaßnahmen bei einem Impfangebot an alle impffähigen Personen von erheblich geringerem Gewicht sein würde als bei Verabschiedung des Gesetzes. Das trifft im Besonderen für das Verbot von Präsenzunterricht zu. Nach bisheriger sachkundiger Einschätzung erkranken die ungeimpften schulpflichtigen Kinder - anders als noch nicht geimpfte Erwachsene - bei einer Infektion nur selten und im Regelfall nur dann schwer, wenn eine Vorerkrankung vorliegt. Daher musste der Gesetzgeber damit rechnen, dass das Verbot von Präsenzunterricht bei einem allgemeinen Impfangebot allmählich seine Rechtfertigung verlieren könnte. Das gilt in noch stärkerem Maße hinsichtlich der durch das Verbot von Präsenzunterricht besonders schwerwiegend betroffenen Schülerinnen und Schüler an Grundschulen.
Durch die kurzzeitige Befristung der Maßnahme war gewährleistet, dass das Verbot von Präsenzunterricht nicht über einen Zeitraum hinaus gelten würde, zu dem der schwerwiegende Eingriff in das Recht auf schulische Bildung nicht mehr gerechtfertigt sein könnte.
B. Das Verbot von Präsenzunterricht verstieß auch nicht gegen das Familiengrundrecht gemäß Art. 6 Abs. 1 GG.
I. Den Eltern schulpflichtiger Kinder stand aus dem Familiengrundrecht nach Art. 6 Abs. 1 GG kein Abwehrrecht gegen das Verbot von Präsenzunterricht wegen der damit verbundenen zusätzlichen Betreuungsleistungen oder sonstiger Belastungen des Familienlebens und der beruflichen Tätigkeit zu. Diese Belastungen sind nicht das Ergebnis eines mittelbar-faktischen Eingriffs in das Familiengrundrecht. Das allein der Eindämmung von Infektionen dienende Verbot von Präsenzunterricht war nicht darauf ausgerichtet, das Familienleben der Eltern schulpflichtiger Kinder oder deren Möglichkeiten zu beruflicher Tätigkeit zu ändern. Die Belastungen des Familienlebens waren daher nur eine ungewollte Nebenfolge der Schulschließungen ohne eingriffsrechtlichen Charakter.
II. Die beschwerdeführenden Eltern können auch keine Verletzung des staatlichen Förder- und Schutzgebots aus Art. 6 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG geltend machen.
Allerdings wiegen die Belastungen der Eltern schulpflichtiger Kinder durch das Verbot von Präsenzunterricht schwer. Die sachkundigen Dritten haben darauf hingewiesen, dass diese zahlreiche zusätzliche Aufgaben im Bereich von Bildung und Erziehung hätten übernehmen müssen, die üblicherweise von der Schule getragen werden. Der durchschnittliche zeitliche Mehraufwand betrug nach Angaben des Bundesinstituts für Bevölkerungsforschung zwischen 1,3 und 2,3 Stunden pro Tag. Besonders belastet waren die Eltern betreuungsbedürftiger Kinder, die wegen des Schulzwangs kein Betreuungssystem aufgebaut hatten, das die wegfallende Betreuung im Präsenzschulbetrieb hätte ersetzen können. Stark belastet waren nach sachkundigen Angaben zudem die Alleinerziehenden, bei denen die Schulschließungen besonders große Betreuungslücken auslösten.
Angesichts dieser Belastungen der Eltern schulpflichtiger Kinder und wegen deren fehlender Möglichkeit, Vorsorge für den Fall von Schulschließungen treffen zu können, ist der Staat aus dem Förder- und Schutzgebot aus Art. 6 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG verpflichtet, die nachteiligen Folgen der Schulschließungen für die Familien und die Teilhabe der Eltern am Arbeitsleben durch Maßnahmen zur Familienförderung auszugleichen. Dieser Pflicht wurde hinreichend Genüge getan. Zu nennen ist hier die den Ländern ermöglichte Einrichtung einer Notbetreuung, die insbesondere der Entlastung berufstätiger Eltern betreuungsbedürftiger Kinder dienen sollte. Um Eltern, die wegen der Betreuung ihrer Kinder nicht arbeiten konnten, gegen Einkommenseinbußen abzusichern, konnten erwerbstätige Eltern zudem nach § 56 Abs. 1a Satz 1 Nr. 1 IfSG eine staatliche Entschädigung erhalten, wenn sie von Schulschließungen aufgrund der „Bundesnotbremse“ betroffen waren. Des Weiteren wurde der Anspruch gesetzlich Versicherter auf Krankengeld (Verdienstausfall wegen der Betreuung erkrankter Kinder) auf die Fälle erweitert, in denen Schulen geschlossen werden oder die Präsenzpflicht in einer Schule aufgehoben wird (§ 45 Abs. 2a Satz 3 SGB V).
Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass Ausgangssperre und Kontaktbeschränkungen im Vierten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite („Bundesnotbremse“) verfassungsgemäß waren.
Die Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts:
Verfassungsbeschwerden betreffend Ausgangs- und Kontaktbeschränkungen im Vierten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite („Bundesnotbremse“) erfolglos
Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts in mehreren Hauptsacheverfahren Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen, die sich unter anderem gegen die durch das Vierte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021 in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG für einen Zeitraum von gut zwei Monaten eingefügten bußgeldbewehrten Ausgangsbeschränkungen sowie bußgeldbewehrten Kontaktbeschränkungen nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG zur Eindämmung der Corona-Pandemie richteten. Die beanstandeten Ausgangs- und Kontaktbeschränkungen waren Bestandteile eines Schutzkonzepts des Gesetzgebers. Dieses diente in seiner Gesamtheit dem Lebens- und Gesundheitsschutz sowie der Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Gesundheitssystems als überragend wichtigen Gemeinwohlbelangen. Die Maßnahmen griffen allerdings in erheblicher Weise in verschiedene Grundrechte ein. Das Bundesverfassungsgericht hat die Maßnahmen anhand der allgemein für sämtliche mit Grundrechtseingriffen verbundenen Gesetze geltenden verfassungsrechtlichen Anforderungen geprüft. Danach waren die hier zu beurteilenden Kontakt- und selbst die Ausgangsbeschränkungen in der äußersten Gefahrenlage der Pandemie mit dem Grundgesetz vereinbar; insbesondere waren sie trotz des Eingriffsgewichts verhältnismäßig. Soweit in diesem Verfahren weitere Maßnahmen des Gesetzes zur Eindämmung der Pandemie angegriffen wurden, wie etwa die Beschränkungen von Freizeit- und Kultureinrichtungen, Ladengeschäften, Sport und Gaststätten, war die entsprechende Verfassungsbeschwerde nicht zulässig erhoben.
Sachverhalt:
Das am 23. April 2021 in Kraft getretene Vierte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021 enthielt ein Bündel von Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie, die in das Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (IfSG) eingefügt wurden. Die hier angegriffenen Maßnahmen waren an eine Sieben-Tage-Inzidenz von 100 gekoppelt (§ 28b Abs. 1 IfSG). Überschritt also in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt an drei aufeinander folgenden Tagen die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen (Sieben-Tage-Inzidenz) den Schwellenwert von 100, so galten dort ab dem übernächsten Tag die in § 28b IfSG („Bundesnotbremse“) normierten Maßnahmen. Sank in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt die Sieben-Tage-Inzidenz unter den Wert von 100 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner an fünf aufeinander folgenden Werktagen, so trat die „Notbremse“ dort ab dem übernächsten Tag außer Kraft (§ 28b Abs. 2 IfSG). Die angegriffenen Vorschriften galten nach § 28b Abs. 10 Satz 1 IfSG längstens bis zum Ablauf des 30. Juni 2021.
§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG regelte Kontaktbeschränkungen. Private Zusammenkünfte im öffentlichen oder privaten Raum waren danach nur gestattet, wenn an ihnen höchstens die Angehörigen eines Haushalts und eine weitere Person einschließlich der zu ihrem Haushalt gehörenden Kinder bis zur Vollendung des 14. Lebensjahres teilnahmen. Die Regelung nahm davon Zusammenkünfte aus, die ausschließlich zwischen den Angehörigen desselben Haushalts, ausschließlich zwischen Ehe- oder Lebenspartnerinnen und -partnern oder ausschließlich in Wahrnehmung eines Sorge- oder Umgangsrechts oder im Rahmen von Veranstaltungen bis 30 Personen bei Todesfällen stattfanden. § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG regelte Ausgangsbeschränkungen. Danach war der Aufenthalt von Personen außerhalb einer Wohnung oder einer Unterkunft von 22 Uhr bis 5 Uhr des Folgetages untersagt. Die Regelung enthielt verschiedene Ausnahmetatbestände. Ausgenommen waren beispielsweise Aufenthalte zwischen 22 und 24 Uhr, die der im Freien stattfindenden allein ausgeübten körperlichen Bewegung dienten, sowie Aufenthalte, die der Abwendung eines medizinischen oder veterinärmedizinischen Notfalls, der Berufsausübung, der Wahrnehmung des Sorge- oder Umgangsrechts oder ähnlich gewichtigen Zwecken dienten. Außerdem hat die Bundesregierung am 8. Mai 2021 auf der Grundlage der hierfür erteilten Ermächtigung des § 28c IfSG mit der Zustimmung des Deutschen Bundestags und des Bundesrats die Verordnung zur Regelung von Erleichterungen und Ausnahmen von Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 erlassen. Diese nahm geimpfte und genesene Personen insbesondere von der Beschränkung privater Treffen, des Aufenthalts im Freien und beim Sport aus.
Der Senat hat auf der Grundlage von § 27a BVerfGG zahlreichen wissenschaftlichen Fachgesellschaften aus verschiedenen Bereichen als sachkundigen Dritten Gelegenheit gegeben, zu mehreren Fragenkomplexen Stellung zu nehmen.
Wesentliche Erwägungen des Senats:
Soweit die Verfassungsbeschwerden zulässig erhoben worden sind, haben sie in der Sache keinen Erfolg. Die in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG angeordneten Kontaktbeschränkungen und deren Bußgeldbewehrung und die Ausgangsbeschränkungen nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG und der damit korrespondierende Ordnungswidrigkeitentatbestand verletzten die Beschwerdeführenden nicht in ihren Grundrechten.
I. Die in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG angeordneten Kontaktbeschränkungen griffen sowohl in das Familiengrundrecht und die Ehegestaltungsfreiheit aus Art. 6 Abs. 1 GG als auch in das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein. Die Eingriffe waren jedoch formell sowie materiell verfassungsgemäß und damit verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
1. Das Ehe- und das Familiengrundrecht aus Art. 6 Abs. 1 GG gewährleisten ein Recht, sich mit seinen Angehörigen beziehungsweise seinem Ehepartner in frei gewählter Weise und Häufigkeit zusammenzufinden und die familiären Beziehungen zu pflegen. Vom Familiengrundrecht erfasst sind die tatsächliche Lebens- und Erziehungsgemeinschaft der Kinder und ihrer Eltern, unabhängig davon, ob diese miteinander verheiratet sind, wie auch weitere spezifisch familiäre Bindungen, wie sie zwischen erwachsenen Familienmitgliedern und zwischen nahen Verwandten auch über mehrere Generationen hinweg bestehen können. Das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) schützt familienähnlich intensive Bindungen auch jenseits des Schutzes von Ehe und Familie. In seiner Ausprägung als allgemeines Persönlichkeitsrecht schützt es außerdem davor, dass sämtliche Zusammenkünfte mit anderen Menschen unterbunden werden und die einzelne Person zu Einsamkeit gezwungen wird; anderen Menschen überhaupt begegnen zu können, ist für die Persönlichkeitsentfaltung von konstituierender Bedeutung. In seiner Ausprägung als umfassende allgemeine Handlungsfreiheit schützt das Grundrecht schließlich auch die Freiheit, mit beliebigen anderen Menschen zusammenzutreffen. Die in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG angeordneten Kontaktbeschränkungen griffen in diese Grundrechte ein.
2. Diese Grundrechtseingriffe waren formell verfassungsgemäß. Dem Bund stand dafür die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG als Maßnahmen gegen übertragbare Krankheiten zu.
3. Die Ausgestaltung der Kontaktbeschränkungen als selbstvollziehende gesetzliche Regelung, die keiner Umsetzung durch die Verwaltung im Einzelfall bedurfte, verletzte nicht die verfassungsrechtliche Gewährleistung individuellen Rechtsschutzes der Betroffenen, missachtete nicht die aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung beziehungsweise aus einzelnen Grundrechten resultierenden Grenzen für die Handlungsformenwahl des Gesetzgebers und verstieß nicht gegen das Allgemeinheitsgebot aus Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG. Die Kontaktbeschränkungen und der korrespondierende Ordnungswidrigkeitentatbestand waren zudem hinreichend bestimmt.
4. Die Kontaktbeschränkungen waren auch verhältnismäßig. Sie dienten verfassungsrechtlich legitimen Zwecken, die der Gesetzgeber in Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten erreichen wollte, waren im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet sowie erforderlich, um diese Zwecke zu erreichen, und standen hierzu nicht außer Verhältnis.
a) Durch gesetzliche Regelungen erfolgende Eingriffe in Grundrechte können lediglich dann gerechtfertigt sein, wenn der Gesetzgeber mit dem Gesetz verfassungsrechtlich legitime Zwecke verfolgt. Ob dies der Fall ist, unterliegt der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht. Jedenfalls bei Gesetzen, mit denen der Gesetzgeber von ihm angenommenen Gefahrenlagen für die Allgemeinheit oder für Rechtsgüter Einzelner begegnen will, erstreckt sich die Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht auch darauf, ob die dahingehende Annahme des Gesetzgebers hinreichend tragfähige Grundlagen hat. Gegenstand verfassungsgerichtlicher Überprüfung ist also sowohl die Einschätzung des Gesetzgebers zum Vorliegen einer solchen Gefahrenlage als auch die Zuverlässigkeit der Grundlagen, aus denen er diese abgeleitet hat oder ableiten durfte. Allerdings belässt ihm die Verfassung für beides einen Spielraum, der vom Bundesverfassungsgericht lediglich in begrenztem Umfang überprüft werden kann. Die Einschätzung und die Prognose der dem Einzelnen oder der Allgemeinheit drohenden Gefahren sind verfassungsrechtlich darauf zu überprüfen, ob sie auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruhen. Je nach Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, der Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter und den Möglichkeiten des Gesetzgebers, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, kann die verfassungsgerichtliche Kontrolle dabei von einer bloßen Evidenz- über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen. Geht es um schwerwiegende Grundrechtseingriffe, dürfen Unklarheiten in der Bewertung von Tatsachen grundsätzlich nicht ohne Weiteres zu Lasten der Grundrechtsträger gehen. Jedoch kann sich – wie hier – auch die Schutzpflicht des Staates auf dringende verfassungsrechtliche Schutzbedarfe beziehen. Sind wegen Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage die Möglichkeiten des Gesetzgebers begrenzt, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, genügt es daher, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientiert. Dieser Spielraum gründet auf der durch das Grundgesetz dem demokratisch in besonderer Weise legitimierten Gesetzgeber zugewiesenen Verantwortung dafür, Konflikte zwischen hoch- und höchstrangigen Interessen trotz ungewisser Lage zu entscheiden.
Daran gemessen verfolgte der Gesetzgeber mit den in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG angeordneten Kontaktbeschränkungen jeweils für sich genommen und auch in ihrer Zusammenschau verfassungsrechtlich legitime Zwecke. Mit dem Vierten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite bezweckte der Gesetzgeber ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs, insbesondere Leben und Gesundheit zu schützen. Diese Ziele sollten durch effektive Maßnahmen zur Reduzierung von zwischenmenschlichen Kontakten erreicht werden. Oberstes Ziel war es, die weitere Verbreitung des Virus zu verlangsamen sowie deren exponentielles Wachstum zu durchbrechen, um eine Überlastung des Gesundheitssystems insgesamt zu vermeiden und die medizinische Versorgung bundesweit sicherzustellen. Sowohl der Lebens- und Gesundheitsschutz als auch die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems sind bereits für sich genommen überragend wichtige Gemeinwohlbelange und daher verfassungsrechtlich legitime Gesetzeszwecke. Aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, der den Schutz des Einzelnen vor Beeinträchtigungen seiner körperlichen Unversehrtheit und seiner Gesundheit umfasst, kann zudem eine Schutzpflicht des Staates folgen, die eine Vorsorge gegen Gesundheitsbeeinträchtigungen umfasst.
Die Beurteilung des Gesetzgebers, es habe bei Verabschiedung des Gesetzes eine Gefahrenlage für Leben und Gesundheit sowie die Gefahr der Überlastung des Gesundheitssystems bestanden, beruhte auf tragfähigen tatsächlichen Erkenntnissen. Der Gesetzgeber hatte mit der Aufgabenzuweisung an das Robert Koch-Institut nach § 4 Abs. 1 IfSG im Grundsatz institutionell dafür Sorge getragen, dass die zur Beurteilung von Maßnahmen der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten benötigten Informationen erhoben und evaluiert wurden. Zu den Aufgaben des Robert Koch-Instituts gehört es, die Erkenntnisse zu solchen Krankheiten durch Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren und für die Bundesregierung und die Öffentlichkeit aufzubereiten. Auf dieser Grundlage schätzte das Robert Koch-Institut zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Vierten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland aufgrund der anhaltend hohen Fallzahlen insgesamt als sehr hoch ein. Der Gesetzgeber hat sich zudem in Sachverständigenanhörungen im zuständigen Ausschuss des Deutschen Bundestages mit den fachwissenschaftlichen Grundlagen befasst. Mehrere wissenschaftliche Fachgesellschaften schätzten die Situation im Zeitraum des Inkrafttretens der angegriffenen Vorschriften und davor ähnlich wie das Robert Koch-Institut ein.Während des Gesetzgebungsverfahrens waren darüber hinaus fachliche Stellungnahmen zu allen relevanten Fragen öffentlich verfügbar und wurden breit diskutiert. Im Einzelnen unterschieden sich dabei die Einschätzungen zur Gefährdungslage, zur künftigen Entwicklung der Pandemie und zu den Maßnahmen, um diese einzudämmen. Belastbare Erkenntnisse, wonach nur geringe oder keine Gefahren für Leben und Gesundheit durch eine Infektion oder nur geringe oder keine Gefahren auch durch Überlastung des Gesundheitssystems vorlägen, waren jedoch nicht vorhanden.
b) Die durch § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG angeordneten Beschränkungen von Kontakten im privaten und im öffentlichen Raum waren im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, die Gesetzeszwecke zu erreichen. Dafür genügt bereits die Möglichkeit, durch die gesetzliche Regelung den Gesetzeszweck zu erreichen. Bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung steht dem Gesetzgeber ein Spielraum zu, der sich auf die Einschätzung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse, auf die etwa erforderliche Prognose und auf die Wahl der Mittel bezieht, um die Ziele des Gesetzes zu erreichen. Dieser Spielraum reicht nicht stets gleich weit, sondern hängt einzelfallbezogen etwa von den Möglichkeiten ab, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden. Wiederum gilt zwar, dass bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen tatsächliche Unsicherheiten grundsätzlich nicht ohne Weiteres zulasten der Grundrechtsträger gehen dürfen. Erfolgt wie hier der Eingriff aber zum Schutz gewichtiger verfassungsrechtlicher Güter und ist es dem Gesetzgeber angesichts der tatsächlichen Unsicherheiten nur begrenzt möglich, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, ist die verfassungsgerichtliche Prüfung auf die Vertretbarkeit der gesetzgeberischen Eignungsprognose beschränkt. Das schließt die Prüfung ein, ob die gesetzgeberische Prognose hinreichend verlässlich ist.
Danach waren die durch § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG angeordneten Kontaktbeschränkungen ein geeignetes Mittel, um unmittelbar Leben und Gesundheit von Menschen vor den Gefahren einer COVID-19-Erkrankung zu schützen und außerdem eine Überlastung des Gesundheitssystems zu vermeiden, die im Fall ihres Eintritts mit ihrerseits erheblichen Gefährdungen für das Leben und die Gesundheit an COVID-19 Erkrankter sowie aus anderen Gründen stationär oder gar intensivmedizinisch behandlungsbedürftiger Patienten einherginge. Die Annahmen des Gesetzgebers über die Eignung der Kontaktbeschränkungen beruhten auf tragfähigen Grundlagen. Nach den in diesem Verfahren eingeholten Stellungnahmen der sachkundigen Dritten war und ist insoweit gesicherte Erkenntnislage, dass SARS-CoV-2 über respiratorische Sekrete übertragen wird. Auf Grundlage ihrer näheren Erkenntnisse führten die sachkundigen Dritten weitgehend übereinstimmend aus, dass jede Einschränkung von Kontakten zwischen Menschen einen wesentlichen Beitrag zur Eindämmung von Virusübertragungen leistet.
Auf tragfähiger Grundlage beruht auch die Regelungstechnik, die Geltung der Kontaktbeschränkungen an das Überschreiten des Schwellenwerts einer Sieben-Tage-Inzidenz von 100 zu knüpfen. Der Gesetzgeber hielt sich damit sowohl für die Anknüpfung an die Inzidenz an sich als auch für den Schwellenwert innerhalb seines Einschätzungsspielraums.
c) Die angegriffenen Kontaktbeschränkungen waren als Maßnahmen zum Schutz von Leben und Gesundheit sowie zur Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Gesundheitssystems auch im verfassungsrechtlichen Sinne erforderlich. Verfassungswidrig wären die Kontaktbeschränkungen gewesen, wenn andere, in der Wirksamkeit den Kontaktbeschränkungen in ihrer konkreten Gestalt eindeutig gleiche, aber die betroffenen Grundrechte weniger stark einschränkende Mittel zur Verfügung gestanden hätten. Hier ist aber, ausgehend von den bei Verabschiedung des Gesetzes vorhandenen Erkenntnissen zur Übertragbarkeit des Virus und zu den Möglichkeiten, seiner Verbreitung zu begegnen, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber denkbare mildere Mittel nicht als sicher gleich wirksam wie die angeordneten Kontaktbeschränkungen ansah, den Zweck der Regelung zu erreichen. Das gilt sowohl für seinerzeit möglichen Schutz durch Impfungen als auch für andere Maßnahmen zur Ausgestaltung von persönlichen Kontakten als Kontaktbeschränkungen.
d) Die Kontaktbeschränkungen waren auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Das setzt voraus, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, in einer Abwägung Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits der Bedeutung der Regelung für die Erreichung legitimer Ziele andererseits gegenüberzustellen. Um dem Übermaßverbot zu genügen, müssen hierbei die Interessen des Gemeinwohls umso gewichtiger sein, je empfindlicher die Einzelnen in ihrer Freiheit beeinträchtigt werden. Umgekehrt wird gesetzgeberisches Handeln umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können. Dem ist der Gesetzgeber gerecht geworden.
Mit den Kontaktbeschränkungen verfolgte er Gemeinwohlziele von überragender Bedeutung. Der Gesetzgeber wollte so Leben und Gesundheit schützen, wozu er nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verpflichtet ist. Er konnte wegen der tatsächlichen Lage bei Verabschiedung des Gesetzes annehmen, dass zu deren Schutz mit besonderer Dringlichkeit gehandelt werden musste. In der Abwägung hat der Gesetzgeber für den zu beurteilenden Zeitraum einen verfassungsgemäßen Ausgleich zwischen den mit den Kontaktbeschränkungen verfolgten besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen und den erheblichen Grundrechtsbeeinträchtigungen gefunden. Der Gesetzgeber hat dem Lebens- und Gesundheitsschutz nicht einseitig Vorrang eingeräumt und hat auf der anderen Seite nicht die Grundrechte der Beschwerdeführenden außer Acht gelassen. Vielmehr sah er bei der Ausgestaltung der Kontaktbeschränkungen Sicherungen vor, um das Ausmaß der Eingriffe in die betroffenen Grundrechte, insbesondere in Art. 6 Abs. 1 GG und das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit, zu begrenzen, ohne den Lebens- und Gesundheitsschutz zu gefährden. Dabei sind insbesondere die im Gesetz selbst angelegten Vorkehrungen zur Begrenzung grundrechtlich bedeutsamer Belastungen zu berücksichtigen. In diesem Sinne begrenzend wirkten sowohl die zeitliche Befristung des Gesetzes als auch der dynamisch am Pandemiegeschehen ausgerichtete und regional differenzierende Regelungsansatz in § 28b IfSG. Die mit dem Vierten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite angeordneten Maßnahmen traten am 23. April 2021 in Kraft und liefen nach § 28b Abs. 10 Satz 1 IfSG mit Ablauf des 30. Juni 2021 aus. Die danach denkbare Höchstdauer der Maßnahmen – die in keinem Gebiet der Bundesrepublik erreicht wurde – betrug circa zwei Monate. Ihre Wirkung entfaltete sich lediglich in Landkreisen und kreisfreien Städten, in denen an drei aufeinander folgenden Tagen die Sieben-Tage-Inzidenz den Schwellenwert von 100 überstieg und nur bis der dortige Schwellenwert wieder für eine gewisse Zeit unterschritten wurde. Freiheitsbeeinträchtigungen wiegen aber grundsätzlich umso weniger schwer, je kürzer sie gelten.
II. Die in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG angeordneten Ausgangsbeschränkungen griffen in verschiedene Grundrechte ein. Die Eingriffe waren im Ergebnis ebenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
1. Die Ausgangsbeschränkungen griffen in das Freiheitsgrundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG in Verbindung mit Art. 104 Abs. 1 GG ein. Dieses schützt die im Rahmen der geltenden allgemeinen Rechtsordnung gegebene tatsächliche körperliche Bewegungsfreiheit vor staatlichen Eingriffen. Das Grundrecht gewährleistet allerdings von vornherein nicht die Befugnis, sich unbegrenzt und überall hin bewegen zu können. Die Fortbewegungsfreiheit setzt damit in objektiver Hinsicht die Möglichkeit voraus, von ihr tatsächlich und rechtlich Gebrauch machen zu können. Subjektiv genügt ein darauf bezogener natürlicher Wille. Dabei schützt Art. 2 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit Art. 104 Abs. 1 GG nicht nur gegen Eingriffe durch unmittelbar wirkenden körperlichen Zwang. Vielmehr können auch staatliche Maßnahmen mit lediglich psychisch vermittelt wirkendem Zwang in das Grundrecht eingreifen, wenn deren Zwangswirkung in Ausmaß und Wirkungsweise einem unmittelbaren physischen Zwang vergleichbar ist. So verhielt es sich bei den hier angegriffenen Ausgangsbeschränkungen.
2. Die Ausgangsbeschränkungen griffen auch in das Familiengrundrecht und die Ehegestaltungsfreiheit aus Art. 6 Abs. 1 GG sowie in das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG ein. Die Ausgangsbeschränkungen untersagten den Beschwerdeführenden über die Kontaktbeschränkungen hinaus, ihre familiären und partnerschaftlichen Zusammenkünfte frei zu gestalten.
3. Die Regelung war jedoch formell und materiell verfassungsgemäß. Auch für die Ausgangsbeschränkungen bestand eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Die bußgeldbewehrten Ausgangsbeschränkungen erfüllten die Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit von Normen. Die Wahl eines selbstvollziehenden Gesetzes war auch hier verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere kann ein Gesetz, das unmittelbar ohne weiteren Vollzugsakt in die Fortbewegungsfreiheit eingreift, Art. 2 Abs. 2 Satz 3 und Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG genügen.
4. Die angegriffenen Ausgangsbeschränkungen waren in der konkreten Situation auch verhältnismäßig. Sie dienten als Teil eines Gesamtschutzkonzepts dem verfassungsrechtlich legitimen Zweck des Schutzes von Leben und Gesundheit, waren zur Verfolgung dieses Zwecks im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet und erforderlich und standen dazu nicht außer Verhältnis.
Die Annahme des Gesetzgebers, mittels der in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG angeordneten Ausgangsbeschränkungen die Anzahl der Infektionen reduzieren zu können, hält sich innerhalb des ihm bei der Einschätzung der Eignung und der Erforderlichkeit einer Maßnahme zustehenden Spielraums. Die nächtlichen Ausgangsbeschränkungen sollten die allgemeinen Kontaktbeschränkungen nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG und die sonstigen Schutzmaßnahmen unterstützen und insbesondere die Einhaltung der Kontaktbeschränkungen in geschlossenen Räumen sichern. Dies beruhte auf der hinreichend tragfähigen Annahme, dass der Virusübertragung und Ansteckung in Innenräumen zwar durch Schutzmaßnahmen wie dem Abstandhalten, dem Tragen von Masken, Lüften und allgemeiner Hygieneregeln entgegengewirkt werden kann, dass dies aber zur Abend- und Nachtzeit und im privaten Rückzugsbereich nur eingeschränkt durchsetzbar ist. Dass der Gesetzgeber sich dafür entschied, solche Zusammenkünfte von vornherein über vergleichsweise einfach zu kontrollierende Ausgangsbeschränkungen zu reduzieren, war angesichts der bestehenden Erkenntnislage verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG genügte auch dem Verhältnismäßigkeitsgebot im engeren Sinne. Der Gesetzgeber hat für den zu beurteilenden Zeitraum einen verfassungsgemäßen Ausgleich zwischen den mit den Ausgangsbeschränkungen verfolgten besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen und den durch die Beschränkungen bewirkten erheblichen Grundrechtsbeeinträchtigungen gefunden. Im Rahmen seines Schutzkonzepts räumte er nicht einseitig dem Lebens- und Gesundheitsschutz sowie der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems Vorrang ein. Er hat mit den speziell die Ausgangsbeschränkungen betreffenden Ausnahmeregelungen in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstaben a bis g IfSG grundrechtlich geschützte, entgegenstehende Belange besonders berücksichtigt. Das galt für die Mandats- und Berufsausausübung, einschließlich derjenigen von Medienvertretern, die auch während der nächtlichen Ausgangsbeschränkungen tätig sein konnten. Damit trug der Gesetzgeber insbesondere den Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG Rechnung. Die Ausnahmen für die Wahrnehmung des Sorge- und Umgangsrechts sowie für die Durchführung unaufschiebbarer Betreuung unterstützungsbedürftiger Personen oder Minderjähriger milderten die Intensität des Eingriffs vor allem in die Grundrechte aus Art. 6 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GG ab. Das Zusammenwirken der genannten Ausnahmen kam unter anderem Alleinerziehenden in ihrer besonderen Belastungssituation entgegen. Sämtliche Ausnahmetatbestände milderten also das Gewicht der Eingriffe in einzelne Grundrechte ab. Zudem begrenzte die generalklauselartige Ausnahme aus § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe f IfSG die Eingriffsintensität.
5. Umfassende Ausgangsbeschränkungen kommen nur in einer äußersten Gefahrenlage in Betracht. Hier war die Entscheidung des Gesetzgebers für die angegriffenen Maßnahmen in der konkreten Situation der Pandemie und nach den auch in diesem Verfahren durch die sachkundigen Dritten bestätigten Erkenntnissen zu den Wirkungen der Maßnahmen und zu den großen Gefahren für Leben und Gesundheit tragfähig begründet und mit dem Grundgesetz vereinbar.
Das Bundesverfassungsgericht hat die Eilanträge gegen den zweiten Anlauf des Abkommens über ein Einheitliches Patentgerichts abgelehnt. Das Einheitliche Patentgericht kann kommen.
Die Pressemitteilung des Gerichts:
Erfolglose Eilanträge gegen das Abkommen über ein Einheitliches Patentgericht
Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts zwei Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt, die sich gegen das am 18. Dezember 2020 zustande gekommene Gesetz zu dem Übereinkommen vom 19. Februar 2013 über ein Einheitliches Patentgericht (EPGÜ-ZustG II) richteten. Zur Begründung führt der Senat aus, dass die Verfassungsbeschwerden in der Hauptsache unzulässig sind, weil die Beschwerdeführer die Möglichkeit einer Verletzung ihrer Grundrechte nicht hinreichend substantiiert dargelegt haben.
Sachverhalt:
Das Übereinkommen über ein Einheitliches Patentgericht (im Folgenden: Übereinkommen – EPGÜ) ist Teil eines umfassenderen europäischen Regelungspakets zum Patentrecht, dessen Kern die Einführung eines europäischen Patents mit einheitlicher Wirkung als neues Schutzrecht auf der Ebene der Europäischen Union ist. Das Übereinkommen ist ein völkerrechtlicher Vertrag zwischen den beteiligten Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Es sieht die Errichtung eines Einheitlichen Patentgerichts als gemeinsames Gericht der Vertragsmitgliedstaaten für Streitigkeiten über europäische Patente und europäische Patente mit einheitlicher Wirkung vor. Dem Einheitlichen Patentgericht soll in Bezug auf die Patente die ausschließliche Zuständigkeit für einen umfangreichen Katalog von Streitigkeiten übertragen werden. Dieser umfasst insbesondere Klagen wegen Patentverletzungen, Streitigkeiten über den Bestand von Patenten und Klagen gegen Entscheidungen des Europäischen Patentamts in Ausübung der ihm übertragenen Aufgaben. Das angefochtene EPGÜ-ZustG II ersetzt das vom Deutschen Bundestag am 10. März 2017 beschlossene EPGÜ-ZustG I, das der Senat mit Beschluss vom 13. Februar 2020 für nichtig erklärt hat.
Die Beschwerdeführer rügen im Wesentlichen eine Verletzung ihres Anspruchs auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG. Sie machen eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips, des Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz, Verstöße gegen das Unionsrecht als auch eine unzulässige Berührung der durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Verfassungsidentität durch den in Art. 20 EPGÜ geregelten Vorrang des Unionsrechts geltend.
Wesentliche Erwägungen des Senats:
Die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sind zurückzuweisen, weil die Verfassungsbeschwerden in der Hauptsache unzulässig sind.
I. Die Beschwerdeführer haben die Möglichkeit einer Verletzung des Rechtsstaatsprinzips, des Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz oder Verstöße gegen das Unionsrecht nicht hinreichend substantiiert dargelegt.
1. Sie haben insbesondere nicht näher dargelegt, inwieweit das Übereinkommen wegen der organisatorischen Ausgestaltung des Einheitlichen Patentgerichts und der Rechtsstellung seiner Richter das in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Rechtsstaatsprinzip verletzt und damit das über Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG allein subjektivierte und in Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG niedergelegte Demokratieprinzip berührt wird.
Nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG darf eine Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union oder in einem Ergänzungs- oder besonderen Näheverhältnis zu ihr stehende Einrichtungen nicht dazu führen, dass der integrationsfeste Kern des Grundgesetzes im Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG – seine Identität – berührt wird. Eine Identitätsrüge ist allerdings an strenge Voraussetzungen gebunden und das sich aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG ergebende Recht der Bürgerinnen und Bürger auf demokratische Selbstbestimmung strikt auf den in der Würde des Menschen wurzelnden Kern des Demokratieprinzips begrenzt. Es gewährt dagegen keinen Anspruch auf eine über dessen Sicherung hinausgehende Rechtmäßigkeitskontrolle demokratischer Mehrheitsentscheidungen.
Eine Beeinträchtigung des Gewährleistungsgehalts des Demokratieprinzips setzt daher die Darlegung voraus, dass durch das angegriffene Übereinkommen Hoheitsrechte auf die Europäische Union oder in einem Ergänzungs- oder besonderen Näheverhältnis zu ihr stehende Einrichtungen diesen eine sogenannte Kompetenz-Kompetenz zuerkannt wird, Blankettermächtigungen zur Ausübung öffentlicher Gewalt ohne entsprechende Sicherungen erteilt werden oder Rechte des Bundestages wesentlich geschmälert, etwa sein Budgetrecht und seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung beeinträchtigt werden.
2. Der Vortrag der Beschwerdeführer beschränkt sich indes auf die Darstellung, dass Art. 6 ff. EPGÜ wegen der Ernennung der Richter des Einheitlichen Patentgerichts auf sechs Jahre, einer möglichen Wiederbestellung und der nicht ausreichenden Anfechtbarkeit einer Amtsenthebung gegen Art. 97 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 EMRK und gegen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG verstießen. Inwieweit hierdurch das Demokratieprinzip berührt ist, tragen sie nicht vor.
II. Nicht hinreichend substantiiert ist die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu I. 1. auch, soweit sie sich gegen die Regelung des Vorrangs des Unionsrechts in Art. 20 EPGÜ richtet.
1. Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG enthält ein Wirksamkeits- und Durchsetzungsversprechen für das Unionsrecht, zu dem auch gehört, dem Unionsrecht im Zustimmungsgesetz nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anwendungsvorrang vor nationalem Recht einzuräumen. Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts vor nationalem Recht gilt grundsätzlich auch mit Blick auf entgegenstehendes nationales Verfassungsrecht und führt bei einer Kollision in aller Regel zu dessen Unanwendbarkeit.
Dieser Anwendungsvorrang reicht indes nur so weit, wie das Grundgesetz und das Zustimmungsgesetz die Übertragung von Hoheitsrechten erlauben oder vorsehen. Das Bundesverfassungsgericht gewährleistet diese Grenzen insbesondere im Rahmen der Identitäts- und der Ultra-vires-Kontrolle. Einen uneingeschränkten Anwendungsvorrang des Unionsrechts lässt das Grundgesetz nicht zu. Diese Anforderungen binden alle Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland und dürfen weder relativiert noch unterlaufen werden.
2. Vor diesem Hintergrund enthalten der Vertrag über die Europäische Union und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union auch keine ausdrückliche Festlegung zum Vorrang des Unionsrechts. Art. 20 EPGÜ kann daher nur so verstanden werden, dass mit ihm Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit des Übereinkommens mit dem Unionsrecht ausgeräumt werden sollen, er hingegen keine über den Status quo hinausgehende Regelung des Verhältnisses von Unionsrecht und nationalem Verfassungsrecht enthält. Dies entspricht auch dem im Gesetzgebungsverfahren geäußerten Verständnis der Bundesregierung sowie der im Bundesrat abgegebenen Protokollerklärung mehrerer Länder. Den anderen Vertragsmitgliedstaaten ist dieses Verständnis allerdings nicht mitgeteilt worden.
3. Mit alldem setzt sich der Beschwerdeführer zu I. 1 nicht weiter auseinander, sondern beschränkt sich unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Senats vom 13. Februar 2020 auf die Feststellung, dass ihm durch Art. 20 EPGÜ die Identitätskontrolle abgeschnitten werde, was mit Art. 79 Abs. 3 GG nicht vereinbar sei. Das genügt den Substantiierungsanforderungen nicht.
Das LG Köln hat entschieden, dass die Regelungen zur virtuellen Hauptversammlung im "Covid 19-Gesetz" verfassungsgemäß und europarechtskonform sind.
Aus den Entscheidungsgründen:
Die Kammer geht nach erneuter Prüfung der Sach- und Rechtslage davon aus, dass das Gesetz über Maßnahmen im Gesellschafts-, Genossenschafts-, Vereins-, Stiftungs- und Wohnungseigentumsrecht zur Bekämpfung der Auswirkungen der COVID-19-Pandemie vom 27.3.2020 (nachfolgend „COVID 19-Gesetz“) mit der Ermöglichung virtueller Hauptversammlungen von Aktiengesellschaften verfassungsrechtlichen und europarechtlichen Anforderungen genügt.
Die von der Kammer im Termin zur mündlichen Verhandlung geäußerten Zweifel zur Verfassungsmäßigkeit bzw. Europarechtskonformität des COVID 19-Gesetzes basierten auf der Annahme, dass eine Zwei-Wege-Kommunikation für Online-Hauptversammlungen im Grundsatz technisch möglich ist. Das entspricht auch der in der Literatur geäußerten Ansicht zu Online-Hauptversammlungen im Sinne von § 118 Abs. 1 S. 2 AktG.
Nach dem Vortrag der Parteien, der sich letztlich mit der Auffassung im Schrifttum deckt, fehlt es jedenfalls derzeit noch an standardisierten und rechtssicheren Plattformen für Online-Hauptversammlungen, die auch für größere Gesellschaften alle gesetzlichen Anforderungen erfüllen und als gleichwertiger Ersatz für Präsenz-Hauptversammlungen gelten können. Erst recht kann nicht davon ausgegangen werden, dass für sämtliche Hauptversammlungen in 2020 eine ausreichende Kapazität von technisch einwandfreien Lösungen bereitstand. Tatsächlich sind noch keine reinen Online-Hauptversammlungen in Deutschland durchgeführt worden (vgl. dazu von Holten/Bauerfeind, AG 2018, 729, 732). Selbst die durch § 118 Abs. 1 S. 2 AktG eröffnete Hybrid-Hauptversammlung als kombinierte Präsenz- und Online-Hauptversammlung ist nur in wenigen Fällen durchgeführt worden (z.B. Münchener Rück AG und SAP AG).
Bei dieser Ausgangslage konnte der Gesetzgeber aufgrund des ihm zustehenden Beurteilungsspielraums davon absehen, eine nicht technisch bewährte und standardisierte Online-Hauptversammlung als Alternative zur Präsenz-Hauptversammlung anzubieten. Der Gesetzgeber konnte davon ausgehen, dass der Zweck des Gesetzes, den Aktiengesellschaften während der Corona-Pandemie eine Hauptversammlungen mit Beschlussfassungen zu ermöglichen, vereitelt wird, falls ein nicht rechtssicheres und allenfalls vereinzelt verfügbares technisches Verfahren zur Durchführung einer der Präsenz-Hauptversammlung nachgebildeten Online-Hauptversammlung mit einem elektronischen Teilnahmerecht der Aktionäre vorgeschrieben wird.
Dabei kommt es nicht darauf an, ob es bereits im Jahr 2020 Anbieter gab, die Online-Hauptversammlungen mit Zwei-Wege-Kommunikation in Echtzeit angeboten haben. Einzelheiten der angebotenen Verfahren, ihrer technischen Umsetzung, ihrer Begrenzungen usw. sind nicht bekannt. Ferner kann auch nicht unterstellt werden, dass wenige Anbieter den gesamten Bedarf decken konnten, selbst wenn im Einzelfall eine geeignete technische Lösung zur Verfügung stand. Entscheidend ist, dass es im Jahr 2020 keinerlei Erfahrungen mit der ausschließlich elektronischen Teilnahme von Aktionären an Hauptversammlungen gab und es fraglich war, ob elektronische Kommunikationssysteme zur Abwicklung großer und komplexer Hauptversammlungen zur Abdeckung des gesamten Bedarfs zur Verfügung standen.
Vor diesem Hintergrund war es nicht unverhältnismäßig, dass der Gesetzgeber unter erheblicher Einschränkung der Teilnahmerechte der Aktionäre (Rede-, Frage- und Antragsrechte) vorübergehend lediglich eine virtuelle Hauptversammlung im Wege der technisch einfachen Bild- und Tonübertragung zur Verfügung gestellt hat. Dem liegt die nachvollziehbare Abwägung zugrunde, dass den Gesellschaften in der pandemiebedingten Notlage, die Präsenz-Hauptversammlungen ausschließen kann, eine rechtssichere Möglichkeit geboten werden soll, wichtige Hauptversammlungsbeschlüsse, etwa zur Feststellung von Jahresabschlüssen, zu Dividendenzahlungen und zu Kapitalerhöhungen, zu fassen.
Die Gesetzgebung in anderen Ländern zur Gestaltung von Online-Hauptversammlungen während der COVID-Pandemie ist unerheblich. Auch in Österreich und der Schweiz gibt es offenbar Einschränkungen der Aktionärsrechte bei der Durchführung von Online-Hauptversammlungen. Im Übrigen lassen sich die Verhältnisse in diesen Ländern nicht ohne weiteres auf Deutschland übertragen. Denn die aktienrechtlichen Anforderungen, die IT-technische Infrastruktur sowie die Angebots- und Nachfragesituation können abweichen.
8 Soweit unabhängig davon die Rechtmäßigkeit von § 1 Abs. 2 S. 2 COVID 19-Gesetz infrage steht, wonach der Vorstand nach pflichtgemäßem, freiem Ermessen entscheidet, welche Fragen er wie beantwortet, wird zur Gewährleistung von Art. 9 Abs. 1 Satz 2 der Aktionärsrechterichtlinie in der Literatur zu Recht angenommen, dass der Vorstand – entgegen der in der Gesetzesbegründung aufgeführten Differenzierungsinstrumente – zur Beantwortung von Fragen verpflichtet ist, soweit die Durchführung der virtuellen Hauptversammlung hierdurch nicht beeinträchtigt wird (Danwerth, AG 2020, 776, 781; Lieder, ZIP 2020, 837, 841; Tröger, BB 2020, 1091, 1094; Wicke, DStR 2020, 885, 888; Bücker/Kulenkamp/Schwarz/Seibt/v. Bonin, DB 2020, 775, 782 f. (F 17); Götze/Roßkopf, DB 2020, 768, 771; Kruchen, DZWiR 2020, 431, 456 f.; Noack/Zetzsche, AG 2020, 265, 271 Rz. 49 ff.; Schäfer, NZG 2020, 481, 483; Simons/Hauser, NZG 2020, 488, 496; Stelmaszczyk/Forschner, Der Konzern 2020, 221, 230 f.).
9 Bei abschließender Betrachtung ist in Übereinstimmung mit den Äußerungen im Schrifttum davon auszugehen, dass vorübergehend zugelassene virtuelle Hauptversammlungen mit teils erheblichen Einschränkungen der Aktionärsrechte eine notwendige Reaktion des Gesetzgebers auf die Notlage des „Lockdown“ und der anhaltenden Versammlungsrestriktionen war (Noack/Zetzsche, AG 2020, 721, 728; Mayer/Jenne/Miller, BB 2020, 1282, 1294; Tröger, BB 2020, 1091, 1098; Rieckers, DB 2021, 98, 110; Teichmann/Krapp, DB 2020, 2169, 2178; Bücker/Kulenkamp/Schwarz/Seibt/von Bonin, DB 2020, 775, 783; Götze/Roßkopf, DB 2020, 768, 774; Kruchen, DZWIR 2020, 431, 464; Hippeli, DZWIR 2020, 263, 269; Atta, WM 2020, 1047, 1052). Sie dienen dem Infektionsschutz der Aktionäre sowie der gesamten Zivilgesellschaft und bewahren die Handlungsfähigkeit der Gesellschaften, was eindeutig auch im Interesse der Aktionäre als wirtschaftlichen Eigentümern liegt.
Das OLG Frankfurt hat entschieden, dass die Erstattungsfähigkeit der Patentanwaltskosten ohne Erforderlichkeit nach § 140 Abs. 4 MarkenG (früher § 140 Abs. 3 MarkenG - daher ist in der Entscheidung von § 140 III MarkenG die Rede ) bedenklich aber verfassungsgemäß ist. Das OLG Frankfurt hat die Rechtsbeschwerde zum BGH zugelassen.
Aus den Entscheidungsgründen:
1.) Gemäß § 140 III MarkenG sind von den Kosten, die durch die Mitwirkung eines Patentanwalts in einer Kennzeichenstreitsache entstehen, die Gebühren nach § 13 RVG und außerdem die notwendigen Auslagen des Patentanwalts zu erstatten.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs sind die Kosten für die Mitwirkung eines Patentanwalts in einer Kennzeichenstreitsache nach § 140 III MarkenG ohne Prüfung der Erforderlichkeit stets zu erstatten. Es ist nicht zu prüfen, ob die Mitwirkung des Patentanwalts zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung im Sinne des § 91 I 1 ZPO notwendig war. Es kommt auch nicht darauf an, ob der Patentanwalt gegenüber dem Rechtsanwalt eine „Mehrleistung“ erbracht hat (vgl. BGH GRUR 2003, 639, 64; BGH, GRUR 2011, 754 Tz. 17, BGH GRUR 2012, 756 Tz. 20, GRUR 2012, 759 Tz. 11 - Kosten des Patentanwalts I bis IV; GRUR 2016, 526 Tz. 46 - Irreführende Lieferantenangabe). Soweit für den Senat ersichtlich wurde diese Beurteilung bisher auch in der Instanzrechtsprechung durchgehend und in der Kommentarliteratur weitgehend vertreten; in letzter Zeit mehren sich jedoch die Stimmen, die Regelung für rechtspolitisch verfehlt oder sogar verfassungs- oder europarechtswidrig halten (Gruber in BeckOK Markenrecht, 19. Edition, § 140, Rnr. 33 ff; Gruber ZRP 2017, 53; Barnitzke, GRUR 2016, 908; vgl. auch BPatG GRUR 2000, 331, 333).
2.) Dass Patentanwalt A an dem Rechtsstreit mitgewirkt hat, wird von der sofortigen Beschwerde nicht explizit in Abrede gestellt. Jedenfalls aber reicht es für die Mitwirkung des Patentanwalts und die Erstattung der hierdurch entstandenen Kosten regelmäßig aus, wenn die Mitwirkung eines Patentanwalts anwaltlich versichert wird, § 140 Abs. 2 ZPO (OLG Saarbrücken GRUR-RR 2009, 326 (327)). Den beteiligten Anwälten kann weder die wahrheitswidrige Behauptung einer Mitwirkung noch die Erstellung von Scheinrechnungen unterstellt werden (OLG Düsseldorf GRUR-RR 2012, 308 (309) - Fahrbare Betonpumpen; OLG Saarbrücken GRUR-RR 2009, 326 (327)). Ausreichend ist sogar schon, wenn die Mitwirkung zu Beginn des Verfahrens angezeigt und später eine auf das Verfahren bezogene Rechnung vorgelegt wird (Senat, GRUR-RR 2012, 307), wie es hier geschehen ist.
3.) Soweit der Beklagte die Erforderlichkeit der Mitwirkung des Patentanwalts in Abrede stellt, ist diese gemäß § 140 III MarkenG nicht Voraussetzung für die Erstattungsfähigkeit. Gegen diese eindeutige gesetzliche Regelung mögen zwar erhebliche rechtspolitische Bedenken bestehen. Der Senat hat jedoch keine durchgreifenden Bedenken, dass die Regelung mit Verfassungsrecht und Europarecht vereinbar ist, so dass weder eine Richtervorlage nach Art. 100 GG noch eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV in Betracht kommt.
a) Nach Art. 3 I 2 der Richtlinie 2004/48/EG dürfen die zur Durchsetzung der Rechte des Geistigen Eigentums im Sinne des Satzes 1 vorgesehenen Maßnahmen, Verfahren und Rechtsbehelfe nicht unnötig kostspielig sein. Nach Art. 14 haben die Mitgliedsstaaten sicher zu stellen, dass die Prozesskosten und sonstigen Kosten der obsiegenden Partei, in der Regel, soweit sie zumutbar und angemessen sind, von der unterlegenen Partei getragen werden, sofern Billigkeitsgründe dem nicht entgegenstehen.
Dass die in § 140 III MarkenG vom Gesetzgeber vorgesehene Erstattungsfähigkeit der Kosten eines mitwirkenden Patentanwalts geeignet sein könnte, den Kläger aufgrund des bestehenden Kostenrisikos von der Durchsetzung seiner Markenrechte abzuhalten (vgl. Gruber, ZRP 2017, 53, 55), ist durch keine empirischen Daten belegt und entspricht auch nicht den Erfahrungen des Senats. Auch die Problematik, wonach die Begrenzung der Erstattung auf die Gebühren gemäß dem RVG ggf. dazu führen kann, dass die obsiegende Partei nur einen Teil der Kosten des mitwirkenden Patentanwalts erstattet erhält (Gruber aaO unter Bezugnahme auf Albrecht/Hofmann, Die Vergütung des Patentanwalts, 3. Aufl., Rn. 23), bedarf vorliegend keiner Erörterung. Allein maßgeblich ist die Frage, ob § 140 III MarkenG deshalb mit Art. 3 III 2, Art. 14 der Durchsetzungsrichtlinie nicht zu vereinbaren ist, weil kennzeichenrechtliche Streitigkeiten in der Regel ohne die Mitwirkung eines Patentanwalts allein von dem Rechtsanwalt bearbeitet werden können (so Gruber aaO S. 55; Barnitzke, GRUR 2016, 908, 909 f.; vgl. auch Tyra, WRP 2007, 1059, 1063 ff. und Günther/Pfaff, WRP 2010, 708, 710 f.) und folglich die von dem mitwirkenden Patentanwalt als nicht erforderliche Dienstleistungen angesehen werden können. Dass die „unwiderlegliche gesetzliche Vermutung“ (BGH aaO Tz. 46 -Irreführende Lieferantenangabe) mit den Vorgaben der Richtlinie 2004/48/EG (Durchsetzungsrichtlinie) nicht zu vereinbaren ist und deshalb entgegen der ständigen Rechtsprechung des BGH eine richtlinienkonforme Auslegung (vgl. hierzu BGH GRUR 2018, 1044 Tz. 48 mwN - Dead Island) dahingehend zu erfolgen hätte, dass im Einzelfall jeweils zu prüfen wäre, ob die Mitwirkung eines Patentantwalts erforderlich war, erachtet der Senat daher als fernliegend.
b) Es besteht auch keine Veranlassung, das Verfahren auszusetzen und eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gemäß Art. 100 I 1 GG zur Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 140 III MarkenG einzuholen.
Zulässig ist ein Antrag auf konkrete Normenkontrolle gem. Art. 100 I 1 GG nur, falls das vorgelegte Gesetz entscheidungserheblich und das vorlegende Gericht selbst von dessen Verfassungswidrigkeit überzeugt ist. Während die Entscheidungserheblichkeit hier zu bejahen ist, da die Erforderlichkeit der Hinzuziehung im vorliegenden Verletzungsprozess, bei dem eine besondere patentanwaltliche Expertise nicht notwendig war, nicht zu erkennen ist, ist der Senat von der Verfassungswidrigkeit der Regelung im Hinblick auf Art. 3 I GG nicht überzeugt. In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung anderer Oberlandesgerichte (Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg, MDR 1998, 1311; OLG München, GRUR-RR 2004, 224; KG, Beschluss vom 30.07.2018, 19 W 149/17, BeckRS 2018, 29685; siehe auch Ströbele/Hacker/Thiering, Markengesetz, 3. Aufl., 2018, § 140 RdNr. 67) verfängt die verfassungsrechtliche Kritik nicht. Nach der vertretbaren Entscheidung des Gesetzgebers bringt der Patentanwalt in Kennzeichenstreitsachen eine Sachkunde ein, die über die der beauftragten Rechtsanwälte hinausgeht; § 140 III MarkenG knüpft dabei zulässigerweise an die Gebühren des in der jeweiligen Instanz typischerweise vertretenden Rechtsanwalts an (OLG München, a.a.O.). Vergleichbare Regelungen enthalten §§ 143 III PatG, 27 III GebrMG, 52 IV DesignG, § 38 III SortschG. Hintergrund der Regelungen ist die Überlegung, dass es in den vorgenannten Streitsachen regelmäßig um komplexe Fragestellungen mit technischem Einschlag geht, deren Beherrschung von Rechtsanwälten nicht verlangt werden kann. Da eine Überprüfung der Notwendigkeit der Einschaltung eines Patentanwalts im Einzelfall nicht ohne weiteres vorgenommen werden kann, wird nach diesen Vorschriften unwiderlegbar vermutet, dass die Hinzuziehung notwendig und zweckentsprechend war. Ähnliche Erwägungen haben den Gesetzgeber offenbar bei der Schaffung des § 140 III MarkenG geleitet, da Markenstreitfälle häufig umfangreiche Registerrecherchen erfordern, die zum typischen Arbeitsgebiet eines Patentanwalts gehören. Vor diesem Hintergrund unterliegt diese Regelung nach Ansicht des Senats keinen durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit insbesondere mit Art. 3 I GG. Soweit darauf hingewiesen wird, dass das Fehlen der erforderlichen Fachkunde, das den historischen Gesetzgeber zu einer derartigen Regelung auch im Markenrecht veranlasst hatte nach Einführung der Fachanwaltschaft für gewerblichen Rechtsschutz nicht mehr vermutet werden könne und somit die Tätigkeit von Rechtsanwalt und Patentanwalt in nicht-technischen Streitsachen vergleichbar sei, sieht auch der Senat, dass diese Entwicklung Fragen aufwirft. Indes ist dem Gesetzgeber bei der Bewertung von tatsächlichen Verhältnissen oder der Prognose der tatsächlichen Entwicklung ein erheblicher Beurteilungsspielraum zuzubilligen. Die Einschätzung, dass die Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse nicht dazu nötigt, Art. 140 III MarkenG abzuändern, erscheint dem Senat jedenfalls noch vertretbar, so dass der Senat sich keine hinreichende Überzeugung davon verschaffen kann, dass die Norm im Sinne von Art. 100 I GG verfassungswidrig ist.
4.) Die Rechtsbeschwerde war zuzulassen, da die Sache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 574 II Nr. 2 ZPO). Die Verfassungsmäßigkeit und die Europarechtskonformität von § 140 III Marken ist in der Literatur teilweise angezweifelt worden (vgl. oben). Auch hat der Bundesgerichtshof in der letzten Entscheidung zu dieser Frage ausdrücklich offengelassen, ob an der bisherigen Auslegung von § 140 III MarkenG festzuhalten ist (BGH GRUR 2019, 983, Rnr. 10 - Kosten des Patentanwaltes V). Damit besteht die Möglichkeit, dass im Wege der verfassungskonformen Auslegung § 140 III MarkenG ggf. einschränkend auszulegen ist. Dies rechtfertigt die Zulassung der Rechtsbeschwerde.
Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass die Regelungen zur Europäischen Bankenunion bei strikter Auslegung der Vorschriften nicht kompetenzwidrig und damit verfassungskonform sind.
Die Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts:
Regelungen zur Europäischen Bankenunion bei strikter Auslegung nicht kompetenzwidrig
Die Europäische Union hat durch die Regelungen zur Europäischen Bankenunion, namentlich zum Einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM) und zum Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM), bei strikter Auslegung ihre durch die Verträge zugewiesenen Kompetenzen nicht überschritten. Die SSM- und SRM-Verordnung berühren auch nicht die Verfassungsidentität. Dies hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute verkündetem Urteil entschieden. Danach überschreitet die SSM-Verordnung nicht in offensichtlicher Weise die primärrechtliche Ermächtigungsgrundlage des Art. 127 Abs. 6 AEUV, da sie der Europäischen Zentralbank (EZB) die Aufsicht über die Kreditinstitute in der Eurozone nicht vollständig überträgt. Die Errichtung und Kompetenzausstattung des Ausschusses für die einheitliche Abwicklung (Single Resolution Board, SRB) durch die SRM-Verordnung begegnen zwar im Hinblick auf das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung Bedenken; eine offensichtliche Kompetenzüberschreitung liegt jedoch nicht vor, sofern die Grenzen der dem Ausschuss zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse strikt beachtet werden. Bleibt die Gründung von unabhängigen Agenturen auf Ausnahmefälle beschränkt, so ist auch die Verfassungsidentität des Grundgesetzes nicht berührt. Die Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus, wie sie mit der Unabhängigkeit der unionalen und der nationalen Aufsichts- und Abwicklungsbehörden einhergeht, ist allerdings nicht unbegrenzt zulässig und bedarf der Rechtfertigung. Im Bereich der Bankenaufsicht und -abwicklung ist sie im Ergebnis noch hinnehmbar, weil sie durch besondere Vorkehrungen kompensiert wird, die eine demokratische Rückbindung ermöglichen. Im Ergebnis haben Bundesregierung und Deutscher Bundestag nicht am Zustandekommen oder der Umsetzung von Sekundärrecht, das die Grenzen des Integrationsprogramms überschreitet, mitgewirkt; eine Verletzung der Beschwerdeführer in ihrem Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG scheidet damit aus.
Sachverhalt:
Unter dem Begriff „Europäische Bankenunion“ wird die Übertragung nationaler Kompetenzen auf europäische Institutionen und die Schaffung einheitlicher Regelungen für die Finanzmarktaufsicht und Abwicklung von Kreditinstituten zusammengefasst. Deren Kern sind der einheitliche Bankenaufsichtsmechanismus, bei dem Aufsichtsbefugnisse gegenüber „systemrelevanten Banken“ in den Mitgliedsstaaten des Euro-Währungsgebietes auf die Europäische Zentralbank übertragen worden sind, und der einheitliche Bankenabwicklungsmechanismus, mit dem zur Abwicklung zahlungsunfähiger Großbanken der Ausschuss sowie der Fonds für die einheitliche Abwicklung (Fonds) errichtet worden ist. Der Fonds befindet sich derzeit noch im Aufbau.
Die Verfassungsbeschwerden richten sich im Wesentlichen gegen die beiden zugrundeliegenden Verordnungen (SSM-Verordnung, SRM-Verordnung) und das zur Zustimmung ermächtigende Bundesgesetz (SSM-VO-Gesetz).
Wesentliche Erwägungen des Senats:
1. Der Erlass der SSM-Verordnung unter Zugrundelegung der vom Senat vorgenommenen Auslegung stellt keine hinreichend qualifizierte Überschreitung der der Europäischen Union durch die Verträge zugewiesenen Kompetenzen dar. Mit der SSM-Verordnung ist der EZB die Bankenaufsicht nicht vollständig übertragen worden.
a) Die Übertragung der Aufsichtsbefugnisse auf die EZB erweist sich insoweit nicht als offensichtliche Überschreitung der Einzelermächtigung aus Art. 127 Abs. 6 AEUV. Danach können der EZB besondere Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute und sonstige Finanzinstitute mit Ausnahme von Versicherungsunternehmen übertragen werden.
aa) Die SSM-Verordnung sieht eine Zweiteilung der Bankenaufsicht vor. Dabei verbleibt es im Wesentlichen bei der Zuständigkeit der nationalen Behörden, während der EZB lediglich besondere Aufsichtsbefugnisse zukommen, die für eine kohärente und wirksame Politik der Europäischen Union in diesem Bereich entscheidend sind. Der EZB werden dazu bestimmte Aufgaben übertragen, die sie für alle Kreditinstitute in der Eurozone wahrzunehmen hat. Hinsichtlich der übrigen Bereiche wird ihr grundsätzlich nur die Aufsicht für bedeutende Kreditinstitute zugewiesen, während die nationalen Aufsichtsbehörden regelmäßig für weniger bedeutende Kreditinstitute nach Maßgabe der von der EZB erlassenen Verordnungen, Leitlinien und allgemeinen Weisungen zuständig bleiben. Auch in allen nicht von der SSM-Verordnung erfassten Bereichen der Bankenaufsicht verbleibt es bei der Zuständigkeit der nationalen Aufsichtsbehörden.
bb) Die nationalen Aufsichtsbehörden üben ihre Befugnisse aufgrund originärer Zuständigkeiten aus und nicht infolge einer Ermächtigung durch die EZB. Eine solche Rückdelegation setzte eine vollständige Übertragung der Aufsicht auf die EZB voraus, die die SSM-Verordnung jedoch gerade nicht vorsieht. Andernfalls läge darin eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Überschreitung des Integrationsprogramms, die den Mitgliedstaaten einen zentralen Bereich der Wirtschaftsaufsicht entzöge. Eine solche Auslegung der SSM-Verordnung ist weder mit dem Wortlaut von Art. 127 Abs. 6 AEUV vereinbar noch systematisch vertretbar.
Die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom 8. Mai 2019 (C-450/17 P Landeskreditbank Baden-Württemberg/Europäische Zentralbank) steht dem nicht entgegen. Der EuGH bestätigt darin die Auffassung des Gerichts der Europäischen Union (EuG), der EZB sei in Bezug auf die in Art. 4 Abs. 1 SSM-VO genannten Aufgaben eine ausschließliche Zuständigkeit übertragen worden, deren dezentralisierte Ausübung durch die nationalen Behörden im Rahmen des SSM und unter Aufsicht der EZB bei den weniger bedeutenden Kreditinstituten im Sinne von Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 1 SSM-VO hinsichtlich einiger dieser Aufgaben durch Art. 6 gestattet werde. Auch sei der EZB die ausschließliche Befugnis eingeräumt worden, den Inhalt des Begriffs „besondere Umstände“ im Sinne von Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 SSM-VO zu bestimmen, so dass der EZB die ausschließliche Aufsicht hinsichtlich aller Institute zusteht, die nach den Kriterien von Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 SSM-VO grundsätzlich als bedeutend gelten. Eine umfassende Aufsichtskompetenz der EZB auch bezüglich der – zahlenmäßig weit überwiegenden – weniger bedeutenden Kreditinstitute ist damit unbeschadet des Selbsteintrittsrechts nach Art. 6 Abs. 5 SSM-VO jedoch nicht verbunden. Die bisherige Praxis der Bankenaufsicht bestätigt die vom Senat vorgenommene Auslegung.
Da die SSM-Verordnung nur die Aufgaben und Befugnisse auf die EZB übertragen hat, die für eine effektive Aufsicht zwingend erforderlich sind, und angesichts der weiterhin bestehenden umfangreichen Befugnisse der nationalen Behörden, scheidet auch eine offenkundige Verletzung des Subsidiaritätsprinzips aus.
b) Auch die Errichtung des Aufsichtsgremiums (Supervisory Board) durch Art. 26 Abs. 1 SSM-VO stellt sich nicht als offensichtlicher Verstoß gegen Art. 129 Abs. 1 AEUV und Art. 141 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 44 ESZB-Satzung dar.
c) In der vom Senat vorgenommenen Auslegung berührt die SSM-Verordnung schließlich auch nicht die durch Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Verfassungsidentität. Soweit sie den durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG verankerten „Anspruch auf Demokratie“ betrifft, ist diese auch im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle Prüfungsmaßstab.
aa) Ultra-vires-Kontrolle und Identitätskontrolle stehen als eigenständige Prüfverfahren nebeneinander. Auch wenn sich beide Kontrollvorbehalte auf Art. 79 Abs. 3 GG zurückführen lassen, liegt ihnen ein jeweils unterschiedlicher Prüfungsansatz zugrunde. Eine zulässige Verfassungsbeschwerde erfordert daher einen hinreichend substantiierten Vortrag zu den Voraussetzungen entweder der Ultra-vires- oder der Identitätsrüge. An die jeweils zulässig erhobene Rüge ist das Bundesverfassungsgericht gebunden.
Soweit mit der Verfassungsbeschwerde dagegen zulässigerweise eine Verletzung des „Anspruchs auf Demokratie“ gerügt wird, geht es um einen einzigen Prüfungsmaßstab. In diesem Fall haben Ultra-vires- und Identitätskontrolle nicht nur dieselbe verfassungsrechtliche Wurzel, sie decken sich auch im Hinblick auf das als verletzt gerügte Recht und das Ziel der Verfassungsbeschwerde. Eine mit der Berührung des „Anspruchs auf Demokratie“ verbundene Maßnahme der Europäischen Union kann nicht auf einer primärrechtlichen Ermächtigung beruhen, weil auch der mit der Mehrheit des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 GG entscheidende Integrationsgesetzgeber der Europäischen Union keine Hoheitsrechte übertragen kann, mit deren Inanspruchnahme eine Berührung der von Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Verfassungsidentität einherginge.
Wird eine Ultra-vires- oder eine Identitätsrüge zulässigerweise auf eine mögliche Verletzung des „Anspruchs auf Demokratie“ gestützt, muss die in Rede stehende Maßnahme der Europäischen Union daher (mittelbar) umfassend auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG überprüft werden.
bb) Die mit der Unabhängigkeit der EZB und der nationalen Aufsichtsbehörden verbundene Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus im Bereich der Bankenaufsicht stellt die parlamentarische Verantwortung für die entsprechenden Maßnahmen nicht in einer Art. 20 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG berührenden Weise in Frage.
Zwar ist diese Absenkung bedenklich, weil sie zu dem weitreichenden und schwer einzugrenzenden Mandat der EZB im Bereich der Währungspolitik hinzutritt. Sie ist im Ergebnis allerdings noch hinnehmbar, weil sie durch besondere Vorkehrungen kompensiert wird, die der demokratischen Rückbindung ihres hier in Rede stehenden Handelns dienen. Eine demokratische Rückbindung erfahren die im Vollzug der SSM-Verordnung ergehenden Entscheidungen durch die Bestellung der Beschlussorgane der EZB, durch ihre Bindung an das einschlägige Primärrecht – die Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung, der Verhältnismäßigkeit und die Charta der Grundrechte – sowie an die Vorgaben der SSM-Verordnung. Darüber hinaus wendet sie auch von den nationalen Parlamenten verabschiedetes Recht an, soweit hierdurch Richtlinien umgesetzt werden oder von in Verordnungen vorgesehenen Wahlrechten Gebrauch gemacht wurde. Soweit der EZB dort Ermessen eingeräumt wird, steht ihr zwar ein weiter Spielraum zu; das ist im Ergebnis jedoch noch hinnehmbar, weil die Einflussknicke durch besondere Vorkehrungen wie Rechtsschutzmöglichkeiten, Rechenschafts- und Berichtspflichten der EZB gegenüber den Organen der Europäischen Union und den nationalen Parlamenten kompensiert werden.
Auch die in der SSM-Verordnung enthaltene Anordnung, dass die nationalen Aufsichtsbehörden bei der Wahrnehmung der durch die SSM-Verordnung geregelten Aufgaben unabhängig handeln und keinen Weisungen unterliegen, wirft im Hinblick auf das Legitimationsniveau der von den zuständigen deutschen Behörden erlassenen Maßnahmen Probleme auf. Das betrifft die Aufsicht über die weniger bedeutenden Kreditinstitute ebenso wie die Unterstützungsaufgaben zugunsten der EZB. Ministerielle Erlasse und Weisungen sind insoweit unzulässig. Dies steht in einem deutlichen Spannungsverhältnis zu dem durch Art. 20 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Grundsatz der Volkssouveränität, ist jedoch sachlich gerechtfertigt und berührt im Ergebnis nicht den verfassungsrechtlichen Identitätskern. Die unabhängige Aufgabenwahrnehmung soll der Effektivität und dem Schutz vor ungebührlicher politischer Einflussnahme und Einmischungen der Wirtschaft dienen. Sie macht eine parlamentarische Kontrolle der deutschen Aufsichtsbehörden im Übrigen nicht unmöglich: Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und die Deutsche Bundesbank verfügen jeweils unverändert über eine organisatorisch-personelle und sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation. Diese wird durch Rechtsschutzmöglichkeiten und besondere Informationsrechte zumindest so abgesichert, dass der Deutsche Bundestag gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern für ihre Tätigkeit verantwortlich bleibt.
2. Auch die SRM-Verordnung stellt keinen Ultra-vires-Akt dar und hält im Ergebnis der verfassungsgerichtlichen Identitätskontrolle stand.
a) Errichtung und Kompetenzausstattung des Ausschusses stellen keine hinreichend qualifizierte Überschreitung der der Europäischen Union nach Art. 114 Abs. 1 AEUV zugewiesenen Kompetenzen dar. Auch wenn diese im Hinblick auf das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung bedenklich erscheint, so genügen Gründung und Kompetenzausstattung des Ausschusses doch den in der Rechtsprechung des EuGH entwickelten Kriterien. Jedenfalls bei strikter Beachtung der zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse fehlt es an einem offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Verstoß gegen Art. 114 Abs. 1 AEUV.
b) Die von der SRM-Verordnung angeordnete Unabhängigkeit sowohl des Abwicklungsausschusses als auch der BaFin bei der Wahrnehmung entsprechender Aufgaben verstößt angesichts der vorhandenen Kompensationsmaßnahmen nicht gegen Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG.
aa) Auch hier steht die Errichtung unabhängiger Einrichtungen und sonstiger Stellen der Europäischen Union in einem Spannungsverhältnis zum Demokratiegebot, auch hier bedarf sie einer spezifischen Rechtfertigung und der Sicherstellung, dass die Mitgliedstaaten und Organe der Europäischen Union in der Lage sind, deren Handeln demokratisch zu verantworten und die diesbezüglichen Rechtsgrundlagen gegebenenfalls anzupassen, zu ändern oder aufzuheben.
Das Verfahren zur Ernennung der Mitglieder des bei der Aufgabenwahrnehmung unabhängig handelnden Ausschusses, die ihm auferlegten Rechenschaftspflichten und die Unterwerfung unter eine umfassende verwaltungsinterne wie gerichtliche Kontrolle stellen eine hinreichende demokratische Steuerbarkeit sicher.
bb) Soweit die SRM-Verordnung auch die nationalen Abwicklungsbehörden beim Vollzug des SRM für unabhängig erklärt, liegt darin eine weitere Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus. Dies wird jedoch durch Transparenzanforderungen sowie Berichts- und Rechenschaftspflichten gegenüber den nationalen Parlamenten ein Stück weit ausgeglichen. Auch die gerichtliche Kontrolle trägt zur demokratischen Legitimation der von der BaFin erlassenen Maßnahmen bei. Der Rechtsschutz muss jedoch den Erfordernissen des Art. 19 Abs. 4 GG gerecht werden.
Eine Berührung des Grundsatzes der Volkssouveränität lässt sich vermeiden, wenn die einzelnen Vorkehrungen im Lichte des Demokratieprinzips ausgelegt und angewandt und die Möglichkeiten für eine demokratische Rückkoppelung an den Deutschen Bundestag ausgeschöpft werden.
c) Die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages wird durch die Bankenabgabe nicht in verfassungsrechtlich relevanter Weise beeinträchtigt. Eine offensichtliche Überschreitung der Binnenmarktharmonisierungskompetenz des Art. 114 Abs. 1 AEUV durch Vorgaben der SRM-Verordnung liegt nicht vor.
aa) Mit Hilfe des in Art. 67 SRM-VO geregelten Fonds soll eine Inanspruchnahme von Steuergeldern zur Abwicklung von Finanzinstituten für die Zukunft ausgeschlossen und eine gemeinschaftliche Haftung der Finanzinstitute in den teilnehmenden Mitgliedstaaten etabliert werden, die die Finanzierung einer Abwicklung auch in den Fällen sicherstellen soll, in denen die Heranziehung der Eigentümer und Gläubiger nicht genügt. Eine Haftung der teilnehmenden Mitgliedstaaten wird hierdurch nicht begründet. Der Fonds unterstützt den einheitlichen Abwicklungsmechanismus und ermöglicht es ihm, im Ausnahmefall Abwicklungsmaßnahmen zu finanzieren. Er soll insbesondere dazu beitragen, eine einheitliche Verwaltungspraxis bei der Abwicklungsfinanzierung sicherzustellen sowie Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt vorbeugen.
bb) Unabhängig davon, dass die Bankenabgabe nicht im Eigenmittelbeschluss geregelt ist und primärrechtlich daher fragwürdig sein mag, ist unter dem Blickwinkel von Art. 23 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG entscheidend, dass ihre Erhebung nicht auf der SRM-Verordnung, sondern auf dem deutschen Restrukturierungsfondsgesetz beruht. Die Übertragung des Aufkommens der Bankenabgabe auf den Fonds erfolgt ebenfalls nicht auf der Grundlage der SRM-Verordnung, sondern auf der Basis des zwischenstaatlichen Übereinkommens vom 21. Mai 2014 über die Übertragung von Beiträgen auf den einheitlichen Abwicklungsfonds und über die gemeinsame Nutzung dieser Beiträge. Ein Verstoß gegen das Integrationsprogramm liegt daher ebenso fern wie eine Berührung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages.
3. Das SSM-VO-Gesetz ist vor diesem Hintergrund verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Deutsche Bundestag hat mit ihm vielmehr seine Integrationsverantwortung wahrgenommen.
Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass die Einfürhrung des Bestellerprinzips bei Maklerprovisionen für Wohnraummietverträge verfassungsgemäß ist
Die Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts:
"Erfolglose Verfassungsbeschwerde gegen die Einführung des „Bestellerprinzips“ bei Maklerprovisionen für Wohnraummietverträge
Die mit dem Mietrechtsnovellierungsgesetz vorgenommene Normierung des Bestellerprinzips für Wohnungsvermittlungen, das Maklern den Erhalt einer Provision von Mietinteressierten weitgehend verstellt, genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Dies hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute veröffentlichtem Beschluss entschieden. Der Gesetzgeber bringt die sich gegenüberstehenden Interessen von Wohnungssuchenden und Wohnungsvermittlern in einen Ausgleich, der Verhältnismäßigkeitsanforderungen gerecht wird. Mit der Verfassungsbeschwerde gegen das Mietrechtsnovellierungsgesetz hatten zwei Immobilienmakler die Bedrohung ihrer wirtschaftlichen Existenz und ein Wohnungsmieter die Verletzung seines Rechts auf Vertragsfreiheit gerügt.
Sachverhalt:
Der Gesetzgeber hat durch das Mietrechtsnovellierungsgesetz vom 21. April 2015 das Bestellerprinzip bei der Wohnungsvermittlung eingeführt. Danach darf ein Wohnungsvermittler für die Vermittlung oder den Nachweis der Gelegenheit zum Abschluss von Mietverträgen über Wohnräume vom Wohnungssuchenden kein Entgelt fordern, sich versprechen lassen oder annehmen, es sei denn, der Wohnungsvermittler holt ausschließlich wegen des Vermittlungsvertrags mit dem Wohnungssuchenden vom Vermieter den Auftrag ein, die Wohnung anzubieten. Auch Vereinbarungen, durch die Wohnungsuchende verpflichtet werden, ein vom Vermieter oder einem Dritten geschuldetes Vermittlungsentgelt zu zahlen, sind unwirksam. Verstöße können mit Bußgeldern bis zu 25.000 Euro gegenüber dem Wohnungsvermittler verfolgt werden.
Hierdurch soll gewährleistet werden, dass diejenige Partei, in deren wirtschaftlichem Interesse der Wohnungsvermittler vorwiegend tätig wird, auch dessen Vertragspartner im rechtlichen Sinne wird und bleibt.
Die Beschwerdeführer zu 1) und 2) sind Immobilienmakler und rügen mit ihrer Verfassungsbeschwerde im Wesentlichen eine Verletzung ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG). Der Beschwerdeführer zu 3) ist Wohnungsmieter und rügt im Wesentlichen die Verletzung seiner durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Vertragsfreiheit.
Wesentliche Erwägungen des Senats:
Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 3) ist unzulässig. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu 1) und 2) ist zulässig, jedoch nicht begründet.
1. Die Beschwerdeführer zu 1) und 2) können ihre Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen die gesetzlichen Bestimmungen richten, weil sie als Immobilienmakler durch die Neuregelung unmittelbar betroffen sind. Ohne dass hierfür noch ein besonderer Vollziehungsakt erforderlich ist, können sie nicht mehr in der bisher üblichen, nach Form und Inhalt freien vertraglichen Gestaltung ein Vermittlungsentgelt von Wohnungssuchenden verlangen.
2. Die angegriffenen Regelungen beschränken zwar die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) der Beschwerdeführer zu 1) und 2); dies ist aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
a) Der Gesetzgeber darf die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Freiheit, ein Entgelt für berufliche Leistungen einzelvertraglich zu vereinbaren, durch zwingendes Gesetzesrecht begrenzen, um sozialen oder wirtschaftlichen Ungleichgewichten entgegenzuwirken. Wie auch bei sonstigen privatrechtlichen Regelungen, die der freien Vertragsgestaltung Grenzen setzen, geht es um den Ausgleich widerstreitender Interessen, bei dem die Freiheit der einen mit der Freiheit der anderen in Einklang zu bringen ist. Für die Herstellung eines solchen Ausgleichs verfügt der Gesetzgeber über einen weiten Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum. Eine Grundrechtsverletzung kann in einer solchen Lage nur festgestellt werden, wenn eine Grundrechtsposition den Interessen des anderen Vertragspartners in einer Weise untergeordnet wird, dass in Anbetracht der Bedeutung und Tragweite des betroffenen Grundrechts von einem angemessenen Ausgleich nicht mehr gesprochen werden kann.
b) Daran gemessen genügt die Normierung des Bestellerprinzips den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Sie bringt die sich gegenüberstehenden Interessen in einen Ausgleich, der Verhältnismäßigkeitsanforderungen gerecht wird, insbesondere der dem Gesetzgeber zustehenden sozialstaatlichen Gestaltungsbefugnis entspricht. Er hat nachvollziehbar festgestellt, dass auf dem Mietwohnungsmarkt zu Lasten der Wohnungssuchenden soziale und wirtschaftliche Ungleichgewichte bestehen und eine Regelung getroffen, die einen angemessenen Ausgleich schaffen soll. Dieser Ausgleich ist durch das legitime Ziel des Verbraucherschutzes sozialstaatlich gerechtfertigt, um zu verhindern, dass die Wohnungssuchenden Kosten tragen müssen, die vorrangig im Interesse des Vermieters entstanden sind.
Ob aufgrund der gesetzlichen Regelung Provisionsansprüche gegen Wohnungssuchende auch in den - vom Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren problematisierten - Fällen der Mehrfachbeauftragung und der Vorbefassung des Maklers ausgeschlossen sind, bleibt grundsätzlich einer Klärung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung überlassen. Selbst bei weiter Auslegung im Sinne eines umfassenden Ausschließlichkeitsprinzips, das mit einer am tiefsten greifende Beeinträchtigung der Berufsfreiheit verbunden ist, lässt sich ein Verfassungsverstoß nicht feststellen; deswegen ist jedenfalls eine restriktive verfassungskonforme Auslegung nicht geboten.
Die angegriffenen Regelungen führen zu einem angemessenen Ausgleich widerstreitender Interessen. Die Wohnungsvermittler werden nicht zu einer grundlegenden Veränderung ihrer geschäftlichen Aktivitäten und Angebote in der Weise gezwungen, dass sie die berufliche Tätigkeit, die bisher ihre Lebensgrundlage bildete, völlig aufgeben und sich eine ganz neue berufliche Existenz aufbauen müssten. Da provisionspflichtige Aufträge zur Wohnungsvermittlung weiterhin möglich sind, können Makler auf diesem Geschäftsfeld tätig bleiben.
Den grundrechtlich geschützten Interessen der Beschwerdeführer zu 1) und 2) an der freien Berufsausübung stehen die gleichfalls berechtigten Interessen der Wohnungssuchenden gegenüber. Durch die gesetzliche Regelung des Bestellerprinzips sollen für sie Hindernisse bei einer Anmietung von Wohnräumen beseitigt werden. Ziel ist es, eine Überforderung - insbesondere wirtschaftlich schwächerer - Wohnungssuchender zu vermeiden. Dies und der Schutz vor Nachteilen aufgrund der Nachfragesituation auf dem Wohnungsmarkt rechtfertigen es zudem, auf Seiten der Wohnungssuchenden das Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 GG) in die Abwägung einzubeziehen.
Unter Berücksichtigung des weiten Beurteilungs- und Gestaltungsspielraums, über den der Gesetzgeber hier verfügt, wird das Ziel eines angemessenen Ausgleichs nicht verfehlt. Der Gesetzgeber trägt einem Ungleichgewicht Rechnung, das durch ein gegenüber dem Bedarf knappes Angebot an Mietwohnungen entsteht. Hierzu hat er mit der Belastung der Wohnungssuchenden durch Maklercourtage einen nicht unwesentlichen Kostenfaktor aufgegriffen und eine Regelung geschaffen, die diese Kosten den Vermietern als denjenigen zuweist, in deren Interesse die Aufwendungen typischerweise entstehen. Seine Entscheidung, hierfür als Mittel eine Einschränkung der vertraglichen Möglichkeiten und damit der Berufsfreiheit der Wohnungsvermittler zu wählen, bewegt sich innerhalb des weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers. Dass der Ausgleich zwangsläufig mit Einnahmeeinbußen der Wohnungsvermittler einhergeht, steht insgesamt der Angemessenheit der gewählten Lösung nicht entgegen; denn diese Belastung ist dadurch gerechtfertigt, dass Wohnungsvermittler - weil sie im Interesse der Vermieter beauftragt werden - mit Provisionsforderungen an diese verwiesen werden dürfen.
3. Für eine Verletzung anderer Grundrechte durch die Einführung des Bestellerprinzips ist nichts ersichtlich. Insbesondere haben die Beschwerdeführer zu 1) und 2) keine eigentumsfähige Position geltend gemacht, die dem Schutz des Art. 14 GG unterfallen könnte.
4. Auch das gleichzeitig eingeführte Textformerfordernis für Wohnungsvermittlungsverträge (§ 2 Abs. 1 Satz 2 WoVermRG) verletzt die Beschwerdeführer zu 1) und 2) nicht in ihrer Berufsfreiheit. Das Textformerfordernis dient dem legitimen Zweck, die Beteiligten zuverlässig über den Inhalt und die rechtlichen Folgen ihrer Erklärungen zu informieren und hiermit Rechtssicherheit und Rechtsklarheit zu fördern. Zur Erreichung dieses Zwecks ist die Textform nicht nur geeignet und erforderlich, sondern auch angemessen. Die textliche Dokumentation verdeutlicht die Tatsache einer vertraglichen Verpflichtung und kann zugleich Beweisschwierigkeiten hinsichtlich des Zustandekommens wie hinsichtlich der Person des Verpflichteten entgegenwirken.
Das VG Berlin hat entschieden, dass Verbot von airbnb und Co durch das Zweckentfremdungsverbot-Gesetz in Berlin verfassungsgemäß ist.
Die Pressemitteilung des VG Berlin:
Berliner Ferienwohnungen: Zweckentfremdungsverbot verfassungsgemäß
Das in Berlin geltende Verbot der Zweckentfremdung ist verfassungsgemäß. Das hat das Verwaltungsgericht Berlin entschieden.
In Berlin gilt seit Ende 2013 ein grundsätzliches Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum nach dem Zweckentfremdungsverbot-Gesetz (ZwVbG) i.V.m. der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung (ZwVbVO). Für Ferienwohnungen gilt das Verbot unter bestimmten Voraussetzungen nach einer Übergangsfrist erst seit dem 1. Mai 2016. Die Kläger vermieten gewerblich Ferienwohnungen. Sie begehrten mit ihrer Klage die Erteilung sog. Negativatteste. Hierdurch wird bestätigt, dass für die Nutzung von Räumen keine zweckentfremdungsrechtliche Genehmigung erforderlich ist. Die Kläger sind der Auffassung, die Verordnung halte sich nicht im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung. Zudem verstoße das ZwVbG gegen die Berufsfreiheit und die Eigentumsgarantie; auch sei der allgemeine Gleichheitsgrundsatz verletzt.
Die 6. Kammer des Verwaltungsgerichts folgte den Klägern nicht. Die betreffenden Wohnungen seien vom Gesetz erfasst. Der Senat von Berlin habe wirksam die Feststellung getroffen, dass die Voraussetzungen eines Zweckentfremdungsverbots im gesamten Stadtgebiet erfüllt seien. Die Nutzung von Wohnraum zur gewerblichen Vermietung von Ferienwohnungen stelle eine nach dem ZwVbG verbotene Zweckentfremdung dar. Die neue Rechtslage verletze die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit nicht. Denn die gewerbliche Vermietung von Ferienwohnungen sei weiterhin möglich; sie dürfe lediglich nicht in geschütztem Wohnraum betrieben werden. Das sei gerechtfertigt, um der unzureichenden Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum entgegenzuwirken. Auch die schutzwürdigen Eigentümerinteressen gemäß Art. 14 Abs. 1 GG blieben gewahrt. Aus der Eigentumsgarantie folge kein Anspruch, den Wohnraum mit der größtmöglichen Gewinnerwartung nutzen zu dürfen. Den berechtigten Belangen der gewerblichen Anbieter von Ferienwohnungen sei durch die Einräumung einer zweijährigen Übergangsfrist ausreichend Rechnung getragen worden. Zudem könne – worüber hier nicht zu befinden gewesen sei – in Ausnahmefällen eine Genehmigung erteilt werden. Der allgemeine Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Für die Zukunft habe der Gesetzgeber sowohl die gewerbliche Vermietung von Ferienwohnungen als auch die gewerbliche und berufliche sonstige Nutzung von Wohnräumen gleichermaßen verboten. Die unterschiedlichen Übergangsregelungen für bereits bestehende Nutzungen seien sachgerecht, weil die Vermietung von Ferienwohnungen kurzfristig erfolge und sich an wechselnde Feriengäste richte, während die Nutzung von Wohnraum für gewerbliche und berufliche sonstige Zwecke auf längerfristige Geschäftsbeziehungen angelegt sei.
Die Kammer hat jeweils die Berufung zum Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg zugelassen.
Urteile der 6. Kammer vom 8. Juni 2016 (VG 6 K 103.16 u.a.)
Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass der Rundfunkbeitrag für private Haushalte verfassungsgemäß und mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
Die Pressemitteilung des BVerwG:
Rundfunkbeitrag für private Haushalte mit dem Grundgesetz vereinbar
Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat nach mündlichen Verhandlungen am 16./17. März 2016 in insgesamt 18 Revisionsverfahren entschieden, dass der Rundfunkbeitrag für private Haushalte verfassungsgemäß erhoben wird.
Nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag der Länder wird seit dem 1. Januar 2013 für jede Wohnung ein einheitlicher Rundfunkbeitrag erhoben, der von den volljährigen Bewohnern zu bezahlen ist. Der Rundfunkbeitrag hat die frühere Rundfunkgebühr abgelöst, die anfiel, wenn ein Rundfunkempfangsgerät zum Empfang bereitgehalten wurde. Von der Beitragszahlung wird auf Antrag aus bestimmten sozialen Gründen sowie bei objektiver Unmöglichkeit des Rundfunkempfangs in der Wohnung befreit. Eine Befreiung wegen fehlenden Besitzes eines Empfangsgeräts ist nicht vorgesehen. Die Beitragshöhe ist im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag entsprechend dem jeweiligen Vorschlag der unabhängigen Kommission zur Ermittlung und Überprüfung des Finanzbedarfs (KEF) zunächst auf 17,98 € im Monat, seit 2015 auf 17,50 € im Monat festgesetzt. Die Kläger haben Bescheide, in denen die beklagten Rundfunkanstalten rückständige Beiträge festgesetzt haben, vor allem mit der Begründung angefochten, nicht im Besitz eines Rundfunkempfangsgeräts zu sein. Ihre Klagen haben in den Vorinstanzen keinen Erfolg gehabt.
Das Bundesverwaltungsgericht hat die Revisionen der Kläger gegen die Berufungsurteile zurückgewiesen. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht umfasst auch die Regelungsbefugnis für den Rundfunkbeitrag. Die Kompetenzregelungen der Finanzverfassung des Grundgesetzes sind nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer, sondern um eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe handelt. Der Rundfunkbeitrag wird nicht wie eine Steuer voraussetzungslos, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit erhoben, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können. Das Beitragsaufkommen wird nicht in die Haushalte der Länder eingestellt, um die vom Haushaltsgesetzgeber bestimmten Gemeinlasten zu finanzieren. Nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag dient es der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Demzufolge legt der Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag fest, dass Überschüsse vom Finanzbedarf für die folgende zweijährige Beitragsperiode abgezogen werden.
Für diese Art der nichtsteuerlichen Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks besteht die verfassungsrechtlich notwendige besondere Rechtfertigung. Dies folgt zum einen daraus, dass der Rundfunkbeitrag den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit abgilt. Die Anknüpfung der Beitragspflicht an die Wohnung ist geeignet, diesen Vorteil zu erfassen. Die Annahme, dass Rundfunkprogramme typischerweise in Wohnungen empfangen werden, hält sich innerhalb des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums, weil nach den Erhebungen des Statistischen Bundesamts weit über 90 % der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten ausgestattet sind. Auch mussten die Landesgesetzgeber nicht an der geräteabhängigen Rundfunkgebühr festhalten, weil deren Vereinbarkeit mit dem Verfassungsgebot der Abgabengerechtigkeit zumindest zweifelhaft war. Insbesondere die Verbreitung multifunktionaler Empfangsgeräte führte dazu, dass das gebührenpflichtige Bereithalten eines Empfangsgeräts gegen den Willen der Besitzer nicht mehr festgestellt werden konnte.
Zum anderen stellt die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe nach der bindenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Finanzierung dar. Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, dass die Rundfunkanstalten dadurch in die Lage versetzt werden, den klassischen, der Vielfaltsicherung verpflichteten Rundfunkauftrag unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung zu erfüllen, ohne in eine mit der Rundfunkfreiheit unvereinbare, weil die Vielfalt gefährdende Abhängigkeit von Werbeeinnahmen oder staatlichen Zuschüssen zu geraten.
Nach alledem ist es verfassungsrechtlich nicht geboten, eine Befreiungsmöglichkeit bei fehlendem Gerätebesitz zu eröffnen. Dies würde das gesetzliche Ziel, eine möglichst gleichmäßige Erhebung des Beitrags zu gewährleisten, konterkarieren. Hinzu kommt, dass der Nachweis, nicht über ein Empfangsgerät zu verfügen, aufgrund der technischen Entwicklung mit angemessenem Aufwand nicht mehr verlässlich erbracht werden kann.
Die Anknüpfung der Beitragspflicht an die Wohnung verstößt nicht zu Lasten der Personen, die eine Wohnung alleine innehaben, gegen das Gebot der Gleichbehandlung, weil hierfür ein hinreichender sachlicher Grund besteht: Die Wohnung stellt den typischen Ort des Programmempfangs dar und ermöglicht es, die Beiträge ohne tatsächlichen Ermittlungsaufwand zu erheben. Darauf durften die Landesgesetzgeber angesichts der Vielzahl der beitragsrelevanten Sachverhalte, der Häufigkeit der Beitragserhebung und der Beitragshöhe abstellen.
Das Bundesverfassungsggericht hat den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die durch § 113b bzw. § 113c TKG eingeführte Vorratsdatenspeicherung abgelehnt.
Die Entscheidung:
In dem Verfahren über den Antrag, im Wege der einstweiligen Anordnung
§ 113b des Telekommunikationsgesetzes, eingefügt durch Artikel 2 Nummer 2 des Gesetzes zur Einführung einer Speicherpflicht und einer Höchstspeicherpflicht für Verkehrsdaten vom 10. Dezember 2015 (BGBl I S. 2218) darf bis zur Entscheidung in der Hauptsache nicht angewendet werden, hilfsweise darf § 113c des Telekommunikationsgesetzes, eingefügt durch Artikel 2 Nummer 2 des Gesetzes zur Einführung einer Speicherpflicht und einer Höchstspeicherpflicht für Verkehrsdaten vom 10. Dezember 2015 (BGBl I S. 2218) bis zur Entscheidung in der Hauptsache nicht angewendet werden
Antragsteller:
G…,
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Kirchhof,
den Richter Masing
und die Richterin Baer
gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit § 93d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 12. Januar 2016 einstimmig beschlossen:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Gründe:
Der Antrag auf Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung gemäß § 32 Abs. 1 BVerfGG hat keinen Erfolg. Das Vorbringen des Antragstellers lässt nicht erkennen, dass Nachteile, die mit dem Inkrafttreten des Gesetzes nach späterer Feststellung seiner Verfassungswidrigkeit verbunden wären, die Nachteile, die im Falle der vorläufigen Verhinderung eines sich als verfassungsgemäß erweisenden Gesetzes einträten, in Ausmaß und Schwere deutlich überwiegen (vgl. BVerfGE 104, 23 <27>; 117, 126 <135>; 121, 1 <17>; stRspr).
Bundesverfassungsgericht 2 BvR 2233/07
Beschluss vom 18.5.2009,
Das Bundesverfassungsgericht hat sich in diesem Beschluss mit dem umstrittenen "Hackerparagraphen" § 202c StGB auseinandergesetzt und diverse Verfassungsbeschwerden gegen diese Vorschrift nicht zur Entscheidung angenommen. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht einige deutliche Hinweise zur (engen) Auslegung der Vorschrift gegeben. Einsatz und Entwicklung von Sicherheitssoftware ist, sofern dies nicht mit rechtswidriger Intention geschieht, regelmäßig nicht strafbar.
In der Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts heißt es dazu:
"Die von den Beschwerdeführern eingesetzten Programme sind überwiegend keine tauglichen Tatobjekte der Strafvorschrift.Tatobjekt in diesem Sinn kann nur ein Programm sein, dessen Zweck auf die Begehung einer Straftat nach § 202a StGB (Ausspähen von Daten) oder § 202b StGB (Abfangen von Daten) gerichtet ist. Das Programm muss mit der Absicht entwickelt oder modifiziert worden sein, es zur Ausspähung oder zum Abfangen von Daten einzusetzen. Außerdem muss sich diese Absicht objektiv manifestiert haben. Es reicht schon nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht aus, dass ein Programm - wie das für das so genannte dual use tools gilt - für die Begehung der genannten Computerstraftaten lediglich geeignet oder auch besonders geeignet ist.
Soweit der Beschwerdeführer zu 1) auch Schadsoftware einsetzt, die ein taugliches Tatobjekt im Sinne des § 202c Abs. 1 Satz 2 StGB darstellen kann, fehlt dem Beschwerdeführer jedenfalls der zusätzlich erforderliche Vorsatz, eine Straftat nach § 202a oder § 202b StGB vorzubereiten. Da das Unternehmen, für das der Beschwerdeführer arbeitet, im Auftrag und somit im Einverständnis mit den über die überprüften Computersysteme Verfügungsberechtigten tätig wird, fehlt es am Tatbestandsmerkmal des „unbefugten“ Handelns im Sinne des § 202a oder § 202b StGB. Vielmehr liegt ein Handeln zu einem legalen Zweck vor; hierbei dürfen nach dem insofern eindeutigen und durch die Entstehungsgeschichte wie die einschlägige Bestimmung des Übereinkommens des Europarats über Computerkriminalität bekräftigten Wortlaut des § 202c Abs. 1 Nr. 2 StGB grundsätzlich auch Schadprogramme, deren objektiver Zweck in der Begehung von Computerstraftaten liegt, beschafft oder weitergegeben werden. Ein Strafbarkeitsrisiko entsteht hier erst, sobald die betreffenden Programme durch Verkauf, Überlassung, Verbreitung oder anderweitig auch Personen zugänglich gemacht werden, von deren Vertrauenswürdigkeit nicht ausgegangen werden kann."
