BVerwG: Art. 16 Satz 1 DSGVO ist Anspruchsgrundlage für Berichtigung des Geburtsdatums im Melderegister - Beweislast für Unrichtigkeit trägt Anspruchsteller
BVerwG
Urteil vom 02.03.2022
6 C 7.20
Das BVerwG hat entschieden, dass Art. 16 Satz 1 DSGVO die Anspruchsgrundlage für die Berichtigung des Geburtsdatums im Melderegister ist. Die Beweislast für die Unrichtigkeit bzw. das richtige Datum trägt Anspruchsteller.
Aus den Entscheidungsgründen:
a) Das Berufungsgericht hat die Klage im Hinblick auf den Hauptantrag zu Recht als zulässig angesehen. Allerdings hat es unzutreffend angenommen, dass das auf Art. 16 Satz 1 der Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (ABl. L 119 S. 1) - Datenschutz-Grundverordnung, DSGVO - gestützte Begehren des Klägers, das Melderegister der Beklagten zu berichtigen, im Wege der kombinierten Anfechtungs- und Leistungsklage geltend zu machen sei. Statthafte Klageart für diesen Anspruch ist vielmehr die Verpflichtungsklage.
Die Verpflichtungsklage ist gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft, wenn die Verurteilung einer Behörde zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts begehrt wird. Sie ist auch dann einschlägig, wenn eine Klage auf ein tatsächliches Handeln einer Behörde gerichtet ist, dem begehrten tatsächlichen Handeln der Behörde aber ein Verwaltungsakt vorausgeht. In diesen Fällen ist der rechtliche Schwerpunkt der behördlichen Tätigkeit nicht in der tatsächlichen Handlung als solcher, sondern in der zugrundeliegenden Entscheidung zu sehen, die in der Form eines Verwaltungsakts ergeht (BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 A 2.07 - BVerwGE 130, 29 Rn. 13 und vom 16. September 2020 - 6 C 10.19 - Buchholz 403.1 Allg DatenschutzR Nr. 21 Rn. 12). Dies ist etwa der Fall, wenn die Behörde vor der tatsächlichen Handlung eine Entscheidung trifft, die auf der Grundlage eines gesetzlichen Prüfprogramms zu treffen ist und bei der die Behörde besondere verfahrensrechtliche Vorkehrungen wie etwa Begründungs- oder Anhörungspflichten zu beachten hat (BVerwG, Urteil vom 16. September 2020 - 6 C 10.19 - Buchholz 403.1 Allg DatenschutzR Nr. 21 Rn. 12). Dabei setzt der für einen Verwaltungsakt erforderliche Regelungscharakter der Entscheidung voraus, dass diese nach ihrem objektiven Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Sie muss für den Betroffenen rechtsverbindlich Rechte oder Pflichten begründen, inhaltlich ausgestalten, ändern, aufheben, feststellen oder einen derartigen Ausspruch rechtsverbindlich ablehnen. Ein feststellender Verwaltungsakt liegt demnach vor, wenn das Ergebnis der behördlichen Rechtsanwendung rechtsverbindlich festgeschrieben wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2017 - 6 C 3.16 - BVerwGE 159, 148 Rn. 12 m.w.N.).
Hiervon ausgehend ist der Anspruch auf Berichtigung des Melderegisters auf Grund der nach Maßgabe der folgenden Darlegungen anzuwendenden Vorschrift des Art. 16 Satz 1 DSGVO nicht allein auf ein tatsächliches Verwaltungshandeln - die Änderung des Melderegisters -, sondern auf einen zuvor ergehenden Verwaltungsakt gerichtet. Rechtlicher Schwerpunkt des begehrten hoheitlichen Handelns ist nicht die tatsächliche Änderung des Eintrags im Melderegister. Der Schwerpunkt liegt vielmehr in der dem Prüfprogramm des Art. 16 Satz 1 DSGVO entsprechenden Entscheidung über diese Änderung, in deren Rahmen die Behörde insbesondere eine Aussage über die Richtigkeit bzw. Unrichtigkeit der in Rede stehenden Daten trifft. Damit regelt die Behörde die Konfliktlage, die durch das Aufeinandertreffen des "alten", bereits gespeicherten Datums und des durch den Antragsteller an die Behörde herangetragenen "neuen" Datums gekennzeichnet ist. Das durch das Berichtigungsbegehren entstandene streitbefangene Rechtsverhältnis wird damit einer - dem Interesse der Rechtssicherheit dienenden - Klärung zugeführt, der Berichtigungsanspruch verbindlich festgestellt. Die Auflösung dieser spezifischen Konfliktlage unterscheidet die durch den Berichtigungsantrag geschaffene Situation von anderen Konstellationen wie etwa der Fortschreibung des Melderegisters von Amts wegen oder der Ersteintragung eines Datums ins Register (vgl. zu diesen Konstellationen etwa OVG Koblenz, Beschluss vom 29. Januar 1993 - 7 A 11526/92 - juris Rn. 19 f.; OVG Greifswald, Beschluss vom 21. Juni 1999 - 1 M 63/99 - NVwZ-RR 2009, 93 <93 f.>; OVG Lüneburg, Beschluss vom 25. April 2014 - 11 ME 64/14 - juris Rn. 7 f. und OVG Münster, Beschluss vom 24. Mai 2017 - 16 E 1119/16 - juris Rn. 11). Die mit der Entscheidung verbundene Feststellung der Richtigkeit des in Rede stehenden Datums betrifft den jeweiligen Anspruchsteller als außerhalb der Verwaltung stehende natürliche Person in seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung und entfaltet damit auch unmittelbare Außenwirkung.
Die Entscheidung des Berufungsgerichts stellt sich insoweit jedoch aus anderen Gründen als richtig dar, § 144 Abs. 4 VwGO. Auch bei Zugrundelegung der Verpflichtungsklage als statthafte Klageart ist die Klage zulässig. Insbesondere hat der Kläger das Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO erfolglos durchgeführt und danach fristgerecht Klage erhoben.
b) Im Ergebnis zu Recht hat das Berufungsgericht die Klage mit ihrem Hauptantrag als unbegründet abgewiesen. Zutreffend hat es als Anspruchsgrundlage Art. 16 Satz 1 DSGVO herangezogen (aa)) und im Ergebnis zu Recht angenommen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des Berichtigungsanspruchs nicht erfüllt sind (bb)).
aa) Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers, sein Geburtsjahr im Melderegister der Beklagten zu ändern, ist Art. 16 Satz 1 DSGVO.
(1) Der Anwendung der Datenschutzgrundverordnung steht nicht entgegen, dass diese am 25. Mai 2018 und damit erst während des Berufungsverfahrens in Kraft getreten ist. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich die für die gerichtliche Entscheidung maßgebliche Rechtslage aus dem materiellen Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage oder eines Anspruchs selbst, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (BVerwG, Urteile vom 31. März 2004 - 8 C 5.03 - BVerwGE 120, 246 <250> und vom 16. September 2020 - 6 C 10.19 - Buchholz 403.1 Allg. DatenschutzR Nr. 21 Rn. 13). Maßgeblich ist daher, welche Rechtsvorschriften sich nach ihrem Geltungswillen im Zeitpunkt der Entscheidung für die Beurteilung des Klagebegehrens Geltung beimessen und zwar gleichgültig, ob es sich um eine Feststellungsklage, eine Leistungsklage, eine Anfechtungsklage oder eine Verpflichtungsklage handelt (BVerwG, Urteil vom 16. September 2020 - 6 C 10.19 - Buchholz 403.1 Allg. DatenschutzR Nr. 21 Rn. 13). Dies wird bei der hier vorliegenden Leistungskonstellation, in der von der Behörde ein Handeln verlangt wird, in der Regel die letzte mündliche Verhandlung sein, wenn sich aus dem materiellen Recht kein Anhaltspunkt für einen abweichenden Zeitpunkt ergibt (vgl. BVerwG, Urteile vom 9. Juni 2010 - 6 C 5.09 - BVerwGE 137, 113 Rn. 23, vom 4. Dezember 2014 - 4 C 33.13 - BVerwGE 151, 36 Rn. 18 und vom 16. September 2020 - 6 C 10.19 - Buchholz 403.1 Allg. DatenschutzR Nr. 21 Rn. 14).
Der Datenschutz-Grundverordnung selbst lässt sich kein Hinweis darauf entnehmen, dass über Auskunftsanträge, die vor ihrem Inkrafttreten gestellt worden sind, noch nach altem Recht zu entscheiden wäre (vgl. auch EuGH, Urteil vom 1. Oktober 2019 - C-673/17 [ECLI:EU:C:2019:801] - Rn. 41). Vielmehr beansprucht sie gemäß ihrem Art. 99 Abs. 2 ab dem 25. Mai 2018 unmittelbar in allen Mitgliedstaaten uneingeschränkte Geltung (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 2020 - 6 C 10.19 - Buchholz 403.1 Allg. DatenschutzR Nr. 21 Rn. 14; BGH, Urteil vom 12. Juli 2018 - III ZR 183/17 - BGHZ 219, 243 Rn. 66). Anders verhält es sich nur in Bezug auf abgeschlossene Sachverhalte, über die die Behörde bereits nach altem Recht entschieden hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 2020 - 6 C 10.19 - Buchholz 403.1 Allg. DatenschutzR Nr. 21 Rn. 14 mit Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 27. März 2019 - 6 C 2.18 - BVerwGE 165, 111 Rn. 8 ff.; vgl. hierzu auch EuGH, Urteil vom 11. November 2020 - C-61/19 [ECLI:EU:C:2020:901] - Rn. 31). Der hier maßgebliche Sachverhalt, die Verarbeitung des Geburtsdatums des Klägers im Melderegister, ist jedoch noch nicht abgeschlossen, sondern wirkt fort. Auch dem Bundesmeldegesetz in der seit dem 26. November 2019 geltenden Fassung des Zweiten Gesetzes zur Anpassung des Datenschutzrechts an die Verordnung (EU) 2016/679 und zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/680 (Zweites Datenschutz-Anpassungs- und Umsetzungsgesetz EU - 2. DSAnpUG-EU) vom 20. November 2019 (BGBl. I 1626) lässt sich nicht entnehmen, dass vor Inkrafttreten der Änderungen gestellte Berichtigungsanträge noch nach alter Rechtslage, d.h. nach § 12 BMG a.F., zu beurteilen sein sollten.
(2) Der sachliche Anwendungsbereich der Datenschutz-Grundverordnung ist gemäß Art. 2 DSGVO eröffnet. Bei der Speicherung des Geburtsdatums des Klägers im Melderegister der Beklagten handelt es sich um eine Datenverarbeitung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 DSGVO. Die Ausnahmetatbestände des Art. 2 Abs. 2 DSGVO greifen nicht ein. Insbesondere ist die Anwendung der Datenschutz-Grundverordnung nicht nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a DSGVO ausgeschlossen. Hiernach findet die Verordnung keine Anwendung auf die Verarbeitung personenbezogener Daten im Rahmen einer Tätigkeit, die nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (im Folgenden: EuGH) ist diese Ausnahmevorschrift eng auszulegen und in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 Buchst. b DSGVO sowie ihrem 16. Erwägungsgrund zu lesen. Danach gilt diese Verordnung nicht für die Verarbeitung personenbezogener Daten im Zusammenhang mit Tätigkeiten, die nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, weil sie etwa die nationale Sicherheit betreffen oder im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Union erfolgen. Überdies ist dieser Ausnahmegrund im Lichte seiner Vorgängerregelung zu verstehen, an die er teilweise anknüpft. Bereits zu Art. 3 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (ABl. L 281 S. 31) - Datenschutz-Richtlinie, DSRL - war anerkannt, dass diese Richtlinie keine Anwendung fand u.a. bei der Ausübung von Tätigkeiten, die nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fielen und ausdrücklich in der Norm genannt waren, beispielsweise Verarbeitungen betreffend die öffentliche Sicherheit, die Landesverteidigung oder die Sicherheit des Staates (vgl. dazu EuGH, Urteile vom 27. September 2017 - C-73/16 [ECLI:EU:C:2017:725] - Rn. 37 und vom 10. Juli 2018 - C-25/17 [ECLI:EU:C:2018:551] - Rn. 38). Daher reicht der bloße Umstand, dass eine Tätigkeit eine spezifische Tätigkeit des Staates oder einer Behörde ist, nach Ansicht des EuGH auch für den Ausnahmetatbestand des Art. 2 Abs. 2 Buchst. a DSGVO nicht aus. Für sein Eingreifen ist vielmehr erforderlich, dass es sich um eine Verarbeitung personenbezogener Daten durch staatliche Stellen im Rahmen einer Tätigkeit handelt, die der Wahrung der nationalen Sicherheit dient, oder einer Tätigkeit, die derselben Kategorie zugeordnet werden kann. Die auf die Wahrung der nationalen Sicherheit abzielenden Tätigkeiten umfassen insbesondere solche, die den Schutz der grundlegenden Funktionen des Staates und der grundlegenden Interessen der Gesellschaft bezwecken (vgl. EuGH, Urteil vom 22. Juni 2021 - C-439/19 [ECLI:EU:C:2021:504] - Rn. 62 ff.).
Um solche Datenverarbeitungen geht es hier jedoch ersichtlich nicht. Vielmehr dient die Führung des Melderegisters neben der in § 2 Abs. 1 des Bundesmeldegesetzes (BMG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 3. Mai 2013 (BGBl. I S. 1084), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 28. März 2021 (BGBl. I S. 591) bestimmten Pflicht zur Identifizierung der Einwohner als Informationsgrundlage für eine Vielzahl öffentlicher Stellen, wie sich aus § 2 Abs. 3 BMG entnehmen lässt. Ungeachtet der damit einhergehenden großen praktischen Bedeutung des Melderegisters ist nicht erkennbar, dass hierbei der Schutz der grundlegenden Funktionen des Staates oder ebensolcher Interessen der Gesellschaft bzw. eine gleich gewichtige Tätigkeit in Rede steht. Im Übrigen ist auch der nationale Gesetzgeber von der Anwendung der Datenschutz-Grundverordnung im Bereich des Meldewesens ausgegangen, wie aus § 12 BMG in der aktuell geltenden Fassung des Zweiten Datenschutz-Anpassungs- und Umsetzungsgesetzes EU sowie aus der Gesetzesbegründung hierzu (BT-Drs. 19/4674 S. 224) hervorgeht.
bb) Bei der Prüfung des Anspruchs des Art. 16 Satz 1 DSGVO hat das Berufungsgericht zutreffend angenommen, dass zwar der persönliche und sachliche Anwendungsbereich der Vorschrift eröffnet ist ((1)), sich aber nicht feststellen lässt, dass das vom Kläger angegebene Geburtsjahr 1953 richtig ist ((2)). Es ist dabei von einem zutreffenden Begriff der Richtigkeit ausgegangen ((a)) und hat ohne Rechtsfehler eine hinreichende Überzeugung vom Vorliegen dieser Voraussetzung verneint ((b)). Die daraufhin getroffene Beweislastentscheidung hat es im Ergebnis zutreffend zu Lasten des Klägers getroffen ((c)).
(1) Nach Art. 16 Satz 1 DSGVO hat die betroffene Person das Recht, von dem Verantwortlichen unverzüglich die Berichtigung sie betreffender unrichtiger personenbezogener Daten zu verlangen.
Die Vorschrift ist hier anwendbar, denn bei der Angabe des Geburtsjahres des Klägers handelt es sich um eine Information, die sich auf eine identifizierte natürliche Person bezieht, mithin um ein personenbezogenes Datum im Sinne des Art. 4 Nr. 1 DSGVO. Der Kläger ist auch betroffene Person im Sinne des Art. 16 Satz 1 DSGVO und die Beklagte Verantwortliche für die in Rede stehende Datenverarbeitung in ihrem Melderegister. Verantwortlich in diesem Sinne ist nach Art. 4 Nr. 7 DSGVO die natürliche oder juristische Person, Behörde, Einrichtung oder andere Stelle, die allein oder gemeinsam mit anderen über die Zwecke und Mittel der Verarbeitung von personenbezogenen Daten entscheidet. Die Beklagte als für die Führung des in Rede stehenden kommunalen Melderegisters zuständige Meldebehörde (vgl. § 1 BMG i.V.m. § 1 Abs. 2 des baden-württembergischen Ausführungsgesetzes zum Bundesmeldegesetz und § 107 Abs. 4 PolG BW) ist damit Verantwortliche im Sinne der Vorschrift.
(2) Voraussetzung für den Berichtigungsanspruch des Art. 16 Satz 1 DSGVO ist weiter, dass er sich auf die Ersetzung eines unrichtigen Datums durch ein richtiges Datum richtet (vgl. zum Berichtigungsanspruch nach dem früher geltenden Melderechtsrahmengesetz BVerwG, Urteil vom 30. September 2015 - 6 C 38.14 - BVerwGE 153, 89 Rn. 10; siehe auch Meents/Hinzpeter in: Taeger/Gabel, DSGVO - BDSG - TTDSG, 4. Aufl. 2022, Art. 16 Rn. 15).
(a) Maßstab für die Qualifizierung eines Datums als "richtig" oder "unrichtig" im Sinne des Art. 16 Satz 1 DSGVO ist zunächst die objektive Wirklichkeit. Richtig ist ein Datum, das mit der Wirklichkeit übereinstimmt; unrichtig ist es, wenn es ihr nicht entspricht (so auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 1. Juli 2020 - 3 S 24/20 - juris Rn. 6; LSG Essen, Urteil vom 24. Juli 2020 - L 21 AS 195/19 - juris Rn. 24; Meents/Hinzpeter, in: Taeger/Gabel, DSGVO - BDSG - TTDSG, 4. Aufl. 2022, Art. 16 Rn. 8; Paal, in Paal/Pauly, Datenschutz-Grundverordnung, 3. Aufl. 2021, Art. 16 DSGVO Rn. 15; Peuker, in: Sydow, Europäische Datenschutzverordnung, 2. Auflage 2018, Art. 16 Rn. 11; vgl. zum Berichtigungsanspruch nach § 20 Abs. 1 Satz 1 BDSG a.F. auch BVerwG, Beschluss vom 4. März 2004 - 1 WB 32.03 - BVerwGE 120, 188 <190>).
Inwieweit der jeweilige Zweck der Datenverarbeitung die Beurteilung der Richtigkeit der Daten beeinflusst, kann hier dahinstehen. Zwar hat der EuGH zu dem im Wortlaut mit Art. 5 Abs. 1 Buchst. d DSGVO im Wesentlichen übereinstimmenden Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 95/46/EG entschieden, dass die Richtigkeit und Vollständigkeit personenbezogener Daten im Hinblick auf den Zweck zu beurteilen sind, für den die Daten erhoben wurden (EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 - C-434/16 [ECLI:EU:C:2017:944] - Rn. 53). Das bedarf aber hier keiner Vertiefung, da der Zweck der Führung des Melderegisters nicht verlangt, für die Bestimmung der Richtigkeit eines eingetragenen Geburtsdatums von der objektiven Richtigkeit abweichende Bezugspunkte heranzuziehen.
Insbesondere führt die nach § 2 Abs. 1 BMG bestehende Identifizierungsfunktion des Melderegisters entgegen der Auffassung des Klägers nicht dazu, bei eine Person identifizierenden Merkmalen für die Richtigkeit nicht auf die Realität, sondern auf die Eintragungen in Ausweispapieren abzustellen. Den Zwecken des Melderegisters, insbesondere der Unterstützungsfunktion für andere behördliche Tätigkeitsbereiche durch Vorhaltung der zur Aufgabenerfüllung erforderlichen Informationen (vgl. hierzu Gamp, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl. 2021, S. 1408 Rn. 336) wird in aller Regel am besten durch die Realität möglichst zutreffend abbildende Daten Genüge getan. Dies gilt angesichts zahlreicher Bereiche, für die das Alter des jeweiligen Einwohners maßgebend ist - wie z.B. die Aufstellung von Wählerlisten (vgl. § 3 Abs. 2 Nr. 1 BMG) oder die Erfassung zur Erfüllung der Schulpflicht -, insbesondere für das Geburtsdatum einer Person. Ein aus der Identifizierungsfunktion fließendes Bedürfnis für das vom Kläger geforderte Abweichen vom Kriterium der objektiven Wirklichkeit zugunsten der Angaben in Ausweispapieren besteht angesichts der Möglichkeiten, etwaige Abweichungen in verschiedenen Dokumenten offen zu legen und zu dokumentieren - wie dies hier etwa beim Kläger durch den Hinweis in seiner Niederlassungserlaubnis erfolgt ist - nicht.
Den Volltext der Entscheidung finden Sie hier:
Urteil vom 02.03.2022
6 C 7.20
Das BVerwG hat entschieden, dass Art. 16 Satz 1 DSGVO die Anspruchsgrundlage für die Berichtigung des Geburtsdatums im Melderegister ist. Die Beweislast für die Unrichtigkeit bzw. das richtige Datum trägt Anspruchsteller.
Aus den Entscheidungsgründen:
a) Das Berufungsgericht hat die Klage im Hinblick auf den Hauptantrag zu Recht als zulässig angesehen. Allerdings hat es unzutreffend angenommen, dass das auf Art. 16 Satz 1 der Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (ABl. L 119 S. 1) - Datenschutz-Grundverordnung, DSGVO - gestützte Begehren des Klägers, das Melderegister der Beklagten zu berichtigen, im Wege der kombinierten Anfechtungs- und Leistungsklage geltend zu machen sei. Statthafte Klageart für diesen Anspruch ist vielmehr die Verpflichtungsklage.
Die Verpflichtungsklage ist gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft, wenn die Verurteilung einer Behörde zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts begehrt wird. Sie ist auch dann einschlägig, wenn eine Klage auf ein tatsächliches Handeln einer Behörde gerichtet ist, dem begehrten tatsächlichen Handeln der Behörde aber ein Verwaltungsakt vorausgeht. In diesen Fällen ist der rechtliche Schwerpunkt der behördlichen Tätigkeit nicht in der tatsächlichen Handlung als solcher, sondern in der zugrundeliegenden Entscheidung zu sehen, die in der Form eines Verwaltungsakts ergeht (BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 A 2.07 - BVerwGE 130, 29 Rn. 13 und vom 16. September 2020 - 6 C 10.19 - Buchholz 403.1 Allg DatenschutzR Nr. 21 Rn. 12). Dies ist etwa der Fall, wenn die Behörde vor der tatsächlichen Handlung eine Entscheidung trifft, die auf der Grundlage eines gesetzlichen Prüfprogramms zu treffen ist und bei der die Behörde besondere verfahrensrechtliche Vorkehrungen wie etwa Begründungs- oder Anhörungspflichten zu beachten hat (BVerwG, Urteil vom 16. September 2020 - 6 C 10.19 - Buchholz 403.1 Allg DatenschutzR Nr. 21 Rn. 12). Dabei setzt der für einen Verwaltungsakt erforderliche Regelungscharakter der Entscheidung voraus, dass diese nach ihrem objektiven Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Sie muss für den Betroffenen rechtsverbindlich Rechte oder Pflichten begründen, inhaltlich ausgestalten, ändern, aufheben, feststellen oder einen derartigen Ausspruch rechtsverbindlich ablehnen. Ein feststellender Verwaltungsakt liegt demnach vor, wenn das Ergebnis der behördlichen Rechtsanwendung rechtsverbindlich festgeschrieben wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2017 - 6 C 3.16 - BVerwGE 159, 148 Rn. 12 m.w.N.).
Hiervon ausgehend ist der Anspruch auf Berichtigung des Melderegisters auf Grund der nach Maßgabe der folgenden Darlegungen anzuwendenden Vorschrift des Art. 16 Satz 1 DSGVO nicht allein auf ein tatsächliches Verwaltungshandeln - die Änderung des Melderegisters -, sondern auf einen zuvor ergehenden Verwaltungsakt gerichtet. Rechtlicher Schwerpunkt des begehrten hoheitlichen Handelns ist nicht die tatsächliche Änderung des Eintrags im Melderegister. Der Schwerpunkt liegt vielmehr in der dem Prüfprogramm des Art. 16 Satz 1 DSGVO entsprechenden Entscheidung über diese Änderung, in deren Rahmen die Behörde insbesondere eine Aussage über die Richtigkeit bzw. Unrichtigkeit der in Rede stehenden Daten trifft. Damit regelt die Behörde die Konfliktlage, die durch das Aufeinandertreffen des "alten", bereits gespeicherten Datums und des durch den Antragsteller an die Behörde herangetragenen "neuen" Datums gekennzeichnet ist. Das durch das Berichtigungsbegehren entstandene streitbefangene Rechtsverhältnis wird damit einer - dem Interesse der Rechtssicherheit dienenden - Klärung zugeführt, der Berichtigungsanspruch verbindlich festgestellt. Die Auflösung dieser spezifischen Konfliktlage unterscheidet die durch den Berichtigungsantrag geschaffene Situation von anderen Konstellationen wie etwa der Fortschreibung des Melderegisters von Amts wegen oder der Ersteintragung eines Datums ins Register (vgl. zu diesen Konstellationen etwa OVG Koblenz, Beschluss vom 29. Januar 1993 - 7 A 11526/92 - juris Rn. 19 f.; OVG Greifswald, Beschluss vom 21. Juni 1999 - 1 M 63/99 - NVwZ-RR 2009, 93 <93 f.>; OVG Lüneburg, Beschluss vom 25. April 2014 - 11 ME 64/14 - juris Rn. 7 f. und OVG Münster, Beschluss vom 24. Mai 2017 - 16 E 1119/16 - juris Rn. 11). Die mit der Entscheidung verbundene Feststellung der Richtigkeit des in Rede stehenden Datums betrifft den jeweiligen Anspruchsteller als außerhalb der Verwaltung stehende natürliche Person in seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung und entfaltet damit auch unmittelbare Außenwirkung.
Die Entscheidung des Berufungsgerichts stellt sich insoweit jedoch aus anderen Gründen als richtig dar, § 144 Abs. 4 VwGO. Auch bei Zugrundelegung der Verpflichtungsklage als statthafte Klageart ist die Klage zulässig. Insbesondere hat der Kläger das Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO erfolglos durchgeführt und danach fristgerecht Klage erhoben.
b) Im Ergebnis zu Recht hat das Berufungsgericht die Klage mit ihrem Hauptantrag als unbegründet abgewiesen. Zutreffend hat es als Anspruchsgrundlage Art. 16 Satz 1 DSGVO herangezogen (aa)) und im Ergebnis zu Recht angenommen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des Berichtigungsanspruchs nicht erfüllt sind (bb)).
aa) Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers, sein Geburtsjahr im Melderegister der Beklagten zu ändern, ist Art. 16 Satz 1 DSGVO.
(1) Der Anwendung der Datenschutzgrundverordnung steht nicht entgegen, dass diese am 25. Mai 2018 und damit erst während des Berufungsverfahrens in Kraft getreten ist. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich die für die gerichtliche Entscheidung maßgebliche Rechtslage aus dem materiellen Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage oder eines Anspruchs selbst, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (BVerwG, Urteile vom 31. März 2004 - 8 C 5.03 - BVerwGE 120, 246 <250> und vom 16. September 2020 - 6 C 10.19 - Buchholz 403.1 Allg. DatenschutzR Nr. 21 Rn. 13). Maßgeblich ist daher, welche Rechtsvorschriften sich nach ihrem Geltungswillen im Zeitpunkt der Entscheidung für die Beurteilung des Klagebegehrens Geltung beimessen und zwar gleichgültig, ob es sich um eine Feststellungsklage, eine Leistungsklage, eine Anfechtungsklage oder eine Verpflichtungsklage handelt (BVerwG, Urteil vom 16. September 2020 - 6 C 10.19 - Buchholz 403.1 Allg. DatenschutzR Nr. 21 Rn. 13). Dies wird bei der hier vorliegenden Leistungskonstellation, in der von der Behörde ein Handeln verlangt wird, in der Regel die letzte mündliche Verhandlung sein, wenn sich aus dem materiellen Recht kein Anhaltspunkt für einen abweichenden Zeitpunkt ergibt (vgl. BVerwG, Urteile vom 9. Juni 2010 - 6 C 5.09 - BVerwGE 137, 113 Rn. 23, vom 4. Dezember 2014 - 4 C 33.13 - BVerwGE 151, 36 Rn. 18 und vom 16. September 2020 - 6 C 10.19 - Buchholz 403.1 Allg. DatenschutzR Nr. 21 Rn. 14).
Der Datenschutz-Grundverordnung selbst lässt sich kein Hinweis darauf entnehmen, dass über Auskunftsanträge, die vor ihrem Inkrafttreten gestellt worden sind, noch nach altem Recht zu entscheiden wäre (vgl. auch EuGH, Urteil vom 1. Oktober 2019 - C-673/17 [ECLI:EU:C:2019:801] - Rn. 41). Vielmehr beansprucht sie gemäß ihrem Art. 99 Abs. 2 ab dem 25. Mai 2018 unmittelbar in allen Mitgliedstaaten uneingeschränkte Geltung (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 2020 - 6 C 10.19 - Buchholz 403.1 Allg. DatenschutzR Nr. 21 Rn. 14; BGH, Urteil vom 12. Juli 2018 - III ZR 183/17 - BGHZ 219, 243 Rn. 66). Anders verhält es sich nur in Bezug auf abgeschlossene Sachverhalte, über die die Behörde bereits nach altem Recht entschieden hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 2020 - 6 C 10.19 - Buchholz 403.1 Allg. DatenschutzR Nr. 21 Rn. 14 mit Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 27. März 2019 - 6 C 2.18 - BVerwGE 165, 111 Rn. 8 ff.; vgl. hierzu auch EuGH, Urteil vom 11. November 2020 - C-61/19 [ECLI:EU:C:2020:901] - Rn. 31). Der hier maßgebliche Sachverhalt, die Verarbeitung des Geburtsdatums des Klägers im Melderegister, ist jedoch noch nicht abgeschlossen, sondern wirkt fort. Auch dem Bundesmeldegesetz in der seit dem 26. November 2019 geltenden Fassung des Zweiten Gesetzes zur Anpassung des Datenschutzrechts an die Verordnung (EU) 2016/679 und zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/680 (Zweites Datenschutz-Anpassungs- und Umsetzungsgesetz EU - 2. DSAnpUG-EU) vom 20. November 2019 (BGBl. I 1626) lässt sich nicht entnehmen, dass vor Inkrafttreten der Änderungen gestellte Berichtigungsanträge noch nach alter Rechtslage, d.h. nach § 12 BMG a.F., zu beurteilen sein sollten.
(2) Der sachliche Anwendungsbereich der Datenschutz-Grundverordnung ist gemäß Art. 2 DSGVO eröffnet. Bei der Speicherung des Geburtsdatums des Klägers im Melderegister der Beklagten handelt es sich um eine Datenverarbeitung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 DSGVO. Die Ausnahmetatbestände des Art. 2 Abs. 2 DSGVO greifen nicht ein. Insbesondere ist die Anwendung der Datenschutz-Grundverordnung nicht nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a DSGVO ausgeschlossen. Hiernach findet die Verordnung keine Anwendung auf die Verarbeitung personenbezogener Daten im Rahmen einer Tätigkeit, die nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (im Folgenden: EuGH) ist diese Ausnahmevorschrift eng auszulegen und in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 Buchst. b DSGVO sowie ihrem 16. Erwägungsgrund zu lesen. Danach gilt diese Verordnung nicht für die Verarbeitung personenbezogener Daten im Zusammenhang mit Tätigkeiten, die nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, weil sie etwa die nationale Sicherheit betreffen oder im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Union erfolgen. Überdies ist dieser Ausnahmegrund im Lichte seiner Vorgängerregelung zu verstehen, an die er teilweise anknüpft. Bereits zu Art. 3 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (ABl. L 281 S. 31) - Datenschutz-Richtlinie, DSRL - war anerkannt, dass diese Richtlinie keine Anwendung fand u.a. bei der Ausübung von Tätigkeiten, die nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fielen und ausdrücklich in der Norm genannt waren, beispielsweise Verarbeitungen betreffend die öffentliche Sicherheit, die Landesverteidigung oder die Sicherheit des Staates (vgl. dazu EuGH, Urteile vom 27. September 2017 - C-73/16 [ECLI:EU:C:2017:725] - Rn. 37 und vom 10. Juli 2018 - C-25/17 [ECLI:EU:C:2018:551] - Rn. 38). Daher reicht der bloße Umstand, dass eine Tätigkeit eine spezifische Tätigkeit des Staates oder einer Behörde ist, nach Ansicht des EuGH auch für den Ausnahmetatbestand des Art. 2 Abs. 2 Buchst. a DSGVO nicht aus. Für sein Eingreifen ist vielmehr erforderlich, dass es sich um eine Verarbeitung personenbezogener Daten durch staatliche Stellen im Rahmen einer Tätigkeit handelt, die der Wahrung der nationalen Sicherheit dient, oder einer Tätigkeit, die derselben Kategorie zugeordnet werden kann. Die auf die Wahrung der nationalen Sicherheit abzielenden Tätigkeiten umfassen insbesondere solche, die den Schutz der grundlegenden Funktionen des Staates und der grundlegenden Interessen der Gesellschaft bezwecken (vgl. EuGH, Urteil vom 22. Juni 2021 - C-439/19 [ECLI:EU:C:2021:504] - Rn. 62 ff.).
Um solche Datenverarbeitungen geht es hier jedoch ersichtlich nicht. Vielmehr dient die Führung des Melderegisters neben der in § 2 Abs. 1 des Bundesmeldegesetzes (BMG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 3. Mai 2013 (BGBl. I S. 1084), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 28. März 2021 (BGBl. I S. 591) bestimmten Pflicht zur Identifizierung der Einwohner als Informationsgrundlage für eine Vielzahl öffentlicher Stellen, wie sich aus § 2 Abs. 3 BMG entnehmen lässt. Ungeachtet der damit einhergehenden großen praktischen Bedeutung des Melderegisters ist nicht erkennbar, dass hierbei der Schutz der grundlegenden Funktionen des Staates oder ebensolcher Interessen der Gesellschaft bzw. eine gleich gewichtige Tätigkeit in Rede steht. Im Übrigen ist auch der nationale Gesetzgeber von der Anwendung der Datenschutz-Grundverordnung im Bereich des Meldewesens ausgegangen, wie aus § 12 BMG in der aktuell geltenden Fassung des Zweiten Datenschutz-Anpassungs- und Umsetzungsgesetzes EU sowie aus der Gesetzesbegründung hierzu (BT-Drs. 19/4674 S. 224) hervorgeht.
bb) Bei der Prüfung des Anspruchs des Art. 16 Satz 1 DSGVO hat das Berufungsgericht zutreffend angenommen, dass zwar der persönliche und sachliche Anwendungsbereich der Vorschrift eröffnet ist ((1)), sich aber nicht feststellen lässt, dass das vom Kläger angegebene Geburtsjahr 1953 richtig ist ((2)). Es ist dabei von einem zutreffenden Begriff der Richtigkeit ausgegangen ((a)) und hat ohne Rechtsfehler eine hinreichende Überzeugung vom Vorliegen dieser Voraussetzung verneint ((b)). Die daraufhin getroffene Beweislastentscheidung hat es im Ergebnis zutreffend zu Lasten des Klägers getroffen ((c)).
(1) Nach Art. 16 Satz 1 DSGVO hat die betroffene Person das Recht, von dem Verantwortlichen unverzüglich die Berichtigung sie betreffender unrichtiger personenbezogener Daten zu verlangen.
Die Vorschrift ist hier anwendbar, denn bei der Angabe des Geburtsjahres des Klägers handelt es sich um eine Information, die sich auf eine identifizierte natürliche Person bezieht, mithin um ein personenbezogenes Datum im Sinne des Art. 4 Nr. 1 DSGVO. Der Kläger ist auch betroffene Person im Sinne des Art. 16 Satz 1 DSGVO und die Beklagte Verantwortliche für die in Rede stehende Datenverarbeitung in ihrem Melderegister. Verantwortlich in diesem Sinne ist nach Art. 4 Nr. 7 DSGVO die natürliche oder juristische Person, Behörde, Einrichtung oder andere Stelle, die allein oder gemeinsam mit anderen über die Zwecke und Mittel der Verarbeitung von personenbezogenen Daten entscheidet. Die Beklagte als für die Führung des in Rede stehenden kommunalen Melderegisters zuständige Meldebehörde (vgl. § 1 BMG i.V.m. § 1 Abs. 2 des baden-württembergischen Ausführungsgesetzes zum Bundesmeldegesetz und § 107 Abs. 4 PolG BW) ist damit Verantwortliche im Sinne der Vorschrift.
(2) Voraussetzung für den Berichtigungsanspruch des Art. 16 Satz 1 DSGVO ist weiter, dass er sich auf die Ersetzung eines unrichtigen Datums durch ein richtiges Datum richtet (vgl. zum Berichtigungsanspruch nach dem früher geltenden Melderechtsrahmengesetz BVerwG, Urteil vom 30. September 2015 - 6 C 38.14 - BVerwGE 153, 89 Rn. 10; siehe auch Meents/Hinzpeter in: Taeger/Gabel, DSGVO - BDSG - TTDSG, 4. Aufl. 2022, Art. 16 Rn. 15).
(a) Maßstab für die Qualifizierung eines Datums als "richtig" oder "unrichtig" im Sinne des Art. 16 Satz 1 DSGVO ist zunächst die objektive Wirklichkeit. Richtig ist ein Datum, das mit der Wirklichkeit übereinstimmt; unrichtig ist es, wenn es ihr nicht entspricht (so auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 1. Juli 2020 - 3 S 24/20 - juris Rn. 6; LSG Essen, Urteil vom 24. Juli 2020 - L 21 AS 195/19 - juris Rn. 24; Meents/Hinzpeter, in: Taeger/Gabel, DSGVO - BDSG - TTDSG, 4. Aufl. 2022, Art. 16 Rn. 8; Paal, in Paal/Pauly, Datenschutz-Grundverordnung, 3. Aufl. 2021, Art. 16 DSGVO Rn. 15; Peuker, in: Sydow, Europäische Datenschutzverordnung, 2. Auflage 2018, Art. 16 Rn. 11; vgl. zum Berichtigungsanspruch nach § 20 Abs. 1 Satz 1 BDSG a.F. auch BVerwG, Beschluss vom 4. März 2004 - 1 WB 32.03 - BVerwGE 120, 188 <190>).
Inwieweit der jeweilige Zweck der Datenverarbeitung die Beurteilung der Richtigkeit der Daten beeinflusst, kann hier dahinstehen. Zwar hat der EuGH zu dem im Wortlaut mit Art. 5 Abs. 1 Buchst. d DSGVO im Wesentlichen übereinstimmenden Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 95/46/EG entschieden, dass die Richtigkeit und Vollständigkeit personenbezogener Daten im Hinblick auf den Zweck zu beurteilen sind, für den die Daten erhoben wurden (EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 - C-434/16 [ECLI:EU:C:2017:944] - Rn. 53). Das bedarf aber hier keiner Vertiefung, da der Zweck der Führung des Melderegisters nicht verlangt, für die Bestimmung der Richtigkeit eines eingetragenen Geburtsdatums von der objektiven Richtigkeit abweichende Bezugspunkte heranzuziehen.
Insbesondere führt die nach § 2 Abs. 1 BMG bestehende Identifizierungsfunktion des Melderegisters entgegen der Auffassung des Klägers nicht dazu, bei eine Person identifizierenden Merkmalen für die Richtigkeit nicht auf die Realität, sondern auf die Eintragungen in Ausweispapieren abzustellen. Den Zwecken des Melderegisters, insbesondere der Unterstützungsfunktion für andere behördliche Tätigkeitsbereiche durch Vorhaltung der zur Aufgabenerfüllung erforderlichen Informationen (vgl. hierzu Gamp, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl. 2021, S. 1408 Rn. 336) wird in aller Regel am besten durch die Realität möglichst zutreffend abbildende Daten Genüge getan. Dies gilt angesichts zahlreicher Bereiche, für die das Alter des jeweiligen Einwohners maßgebend ist - wie z.B. die Aufstellung von Wählerlisten (vgl. § 3 Abs. 2 Nr. 1 BMG) oder die Erfassung zur Erfüllung der Schulpflicht -, insbesondere für das Geburtsdatum einer Person. Ein aus der Identifizierungsfunktion fließendes Bedürfnis für das vom Kläger geforderte Abweichen vom Kriterium der objektiven Wirklichkeit zugunsten der Angaben in Ausweispapieren besteht angesichts der Möglichkeiten, etwaige Abweichungen in verschiedenen Dokumenten offen zu legen und zu dokumentieren - wie dies hier etwa beim Kläger durch den Hinweis in seiner Niederlassungserlaubnis erfolgt ist - nicht.
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